О внесении в Госдуму законопроекта «Об основах общественного контроля в РФ»

Президент Владимир Путин внес в Госдуму проект федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», разработанного в соответствии с поручениями Президента по итогам послания Президента Федеральному собранию 2013 г.

Согласно законопроекту, в России будут установлены правовые основы общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций. Как говорится в пояснительной записке, законом будут регулироваться, в т.ч., механизмы контроля над работой полиции, судов и прокуратур, а также над содержанием детей-сирот, пресечением оборота наркотиков и оказанием психиатрической помощи.

Предполагается, что общественный контроль будет выполняться путем общественных мониторингов, проверок и экспертиз; также необходимым условием является взаимодействие субъектов общественного контроля с органами федеральной и региональной власти, проведение общественных слушаний и обсуждений. Субъекты общественного контроля наделяются рядом полномочий, в т.ч. имеют право инициировать проверки государственных и муниципальных органов и подведомственных им предприятий.

Общественная палата (ОП) и Совет по правам человека (СПЧ), занимавшиеся разработкой законопроекта, предлагали более широкий перечень субъектов общественного контроля. В частности, в него входили также граждане и группы граждан. Однако итоговый законопроект этих предложений не учел - равно как и предложения о создании специального интернет-ресурса для освещения общественного контроля. В результате член Общественной палаты и СПЧ Николай Сванидзе сомневается, что теперь общественный контроль «будет эффективно исполняться, поскольку осуществлять его должны именно граждане России», которым эти полномочия не даны.

Граждане слабо задействованы в обсуждении разрабатываемых ведомствами проектов нормативно-правовых актов (НПА). В целом же, из анализа, который представили эксперты «Открытого правительства» директор центра оценки регулирующего воздействия ВШЭ Даниил Цыганков и глава информационно-консультационного центра «Бизнес-Тезаурус» Олег Шестоперов, следует, что нынешний порядок общественного обсуждения нормативно-правовых актов (с 15 апреля 2013 г. по решению кабмина они публикуются на портале regulation.gov.ru) плохо способствует гражданскому контролю. На основе выборки 100 уведомлений о разработке НПА с regulation.gov.ru они пришли к выводу, что «практически все они низкоинформативны»: в комментариях к актам в среднем около 180 слов (в то время как в самом акте - 3 тыс.), а к моменту обсуждения «проект, как правило, уже сформирован». Так, между окончанием «обсуждения» уведомления и публикацией проекта в 20% случаев проходит один день, в 24% - от двух дней до недели, от недели до двух - в 15%, от двух недель до месяца - в 20%, дольше - в 21% случаев. А итоги «публичных консультаций» не мешают продолжению разработки НПА.

Граждане крайне неактивно участвуют в оценке ПНА. По проектам 27% ведомств не зафиксировано ни одного участника, а в среднем обсуждение собирает 0,97 участника на один акт. На проекты 47% НПА не поступает ни одного отзыва.

Когда-то предполагалось, что законопроекты по «основным направлениям» госполитики РФ будут выносить на общественное обсуждение, однако широкое обсуждение проводилось только по проектам законов «О полиции» и «Об образовании». В указе Президента «Об основных направлениях совершенствования системы госуправления» говорится о «предоставлении не менее 60 дней для проведения публичных консультаций» при разработке НПА, однако самых резонансных законопроектов, которые вносились в Думу депутатами, эта норма не касалась - в частности, несмотря на ссылки главы СПЧ Михаила Федотова на президентский указ, в 2012 г. были в ускоренном порядке приняты (и подписаны Президентом) законы, ужесточающие правила проведения митингов и проверок НКО.

Сложившаяся ситуация потребовала специального рассмотрения вопроса о противодействии общественному контролю. Член СПЧ и ОП РФ Иосиф Дискин, принимавший активное участие в работе над внесенным законопроектом, отметил: «Я намерен заняться разработкой норм ответственности за воспрепятствование общественному контролю. Это крайне важно. Закон без санкций - мертв». Дискин не исключает даже введение уголовной ответственности за воспрепятствование общественному контролю: «Должна быть административная ответственность. Но я не могу исключить и уголовной ответственности, если противодействие общественному контролю повлечет тяжкий ущерб».

Пока же параллельно вносятся законопроекты, касающиеся общественного контроля, но по гораздо более конкретным поводам.

Так, депутат Госдумы Б.Балашов внес законопроект, направленный на установление правовых гарантий осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в конвойных помещениях судов, содействия лицам, находящимся в таких помещениях.

Согласно законопроекту, предлагается:

1. Расширить понятие «места принудительного заключения», включив туда помещения судов (военных судов) для содержания задержанных и арестованных и конвойные помещения судов (военных судов)

2. Соответственно, «на лиц, находящихся в указанных помещениях, планируется распространить правовые гарантии осуществления общественного контроля со стороны общественных наблюдательных комиссий и содействия им со стороны общественных объединений и социально ориентированных некоммерческих организаций, в т.ч. в создании условий для адаптации к жизни в обществе».

Предложение представляется вполне логичным, поскольку принятие такого документа позволит обеспечить соблюдение прав людей на всех стадиях уголовного преследования, а также предотвратить злоупотребления со стороны должностных лиц: в настоящее время конвойные помещения являются единственным местом принудительного содержания лиц, куда не допускаются представители общественных наблюдательных комиссий. Вместе с тем, на задержанных и арестованных в этих помещениях может оказываться незаконное воздействие. Такую практику депутат справедливо считает дискриминационной по отношению к лицам, содержащимся в таких помещениях.

Директор Московского бюро по правам человека Александр Брод: «Общественный контроль - вещь чрезвычайно важная. Без него невозможно построение гражданского общества. И пока такой контроль у нас в стране практически отсутствует, что приводит к повальному произволу и безнаказанности чиновников. Остается надеяться, что подготовленные законопроекты будут доработаны и сослужат свою столь необходимую службу контроля граждан над властью».