В докладе за 2013 г. проанализированы различные аспекты реализации Закона. Прежде всего, выделены основные, с точки зрения Минюста, законодательные изменения в вопросах оказания бесплатной юридической помощи:
Так, с июля 2013 г. согласно Федеральному закону от 02.07.2013 № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» право на получение бесплатной юридической помощи было закреплено за:

- лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- лицами, желающими принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с устройством ребенка на воспитание в семью;

- усыновителями, если они обращаются за оказанием бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав и законных интересов усыновленных детей.

Перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи дополнен следующими вопросами:

- расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения, предназначенного для проживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выселения из указанного жилого помещения;

- установления усыновления, опеки или попечительства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, заключения договора об осуществлении опеки или попечительства над такими детьми;

- защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно Федеральному закону от 28.12.2013 № 397-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» право на получение бесплатной юридической помощи теперь закреплено за лицами, которым присвоено звание Героя Труда Российской Федерации.

Отмечено, что положительные изменения законодательства наблюдаются и в региональном аспекте: увеличилось число регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи; также расширился перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи - если в 2012 г. таких регионов, где установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, было 25, то в 2013 г. их стало уже 47.

Важным вопросом является определение основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи в регионе, т.е. принятие решения о создании государственного юридического бюро и (или) привлечении адвокатов. В докладе указано, что число государственных юридических бюро, созданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, увеличилось на 7, по сравнению с 2012 г.

Однако проблема возникает с адвокатским корпусом, который работает в этих бюро. Результаты анализа показывают, что в подавляющем большинстве регионов менее половины адвокатов участвуют в государственной системе оказания бесплатной юридической помощи. А в 9 субъектах Российской Федерации участие адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи составляет менее 10% от общего числа действующих адвокатов (республики Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртская республика, Калужская, Рязанская, Ростовская области, Краснодарский край, Москва).

В других регионах не приняты необходимые меры по организации оказания бесплатной юридической помощи адвокатами, и отсутствуют списки адвокатов, участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи. Соответственно, в данных регионах не имеется правовых оснований для деятельности адвокатов в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи.

При разнообразии первичных органов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, согласно данным мониторинга, в 54 субъектах Российской Федерации органы местного самоуправления осуществляют оказание бесплатной юридической помощи, в т.ч. в виде представления интересов гражданина в судах и иных органах.

Бесплатная юридическая помощь оказывается государственной и негосударственной системой бесплатной юридической помощи. Негосударственную систему бесплатной юридической помощи образуют юридические клиники, создаваемые образовательными организациями высшего образования, и центры бесплатной юридической помощи, создаваемые некоммерческими организациями, в т.ч. профессиональными объединениями юристов. Деятельность указанных участников осуществляется на добровольной основе.

В полномочия органов государственной власти входит создание условий для развития сотрудничества с участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи: согласно данным мониторинга, в 19 субъектах Российской Федерации приняты решения органов государственной власти, направленные на развитие негосударственной системы бесплатной юридической помощи и обеспечение ее поддержки.

Минюстом России совместно с Общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России» при поддержке органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных юридических бюро, нотариусов, адвокатов, юридических клиник на протяжении нескольких лет ежеквартально проводятся Дни бесплатной юридической помощи.

С 2013 г. введено в практику деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти проведение Дня правовой помощи детям. В День правовой помощи, который прошел во всех регионах в ноябре 2013 г., бесплатные правовые консультации получили 97 928 граждан, из них детей-сирот - 19 997. Практика проведения такого мероприятия будет продолжена.

В докладе выделены следующие направления совершенствования сферы бесплатной юридической помощи:

- совершенствование законодательства в сфере бесплатной юридической помощи;

- единообразное и качественное методическое обеспечение деятельности участников системы бесплатной юридической помощи;

- мониторинг реализации мер государственной политики по организации бесплатной юридической помощи в субъектах Российской Федерации.

Доклад составлен на основе аналитической справки о проведении мониторинга деятельности в сфере обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной юридической помощью за 2013 г.

В справке среди прочего указаны полномочные участники системы мониторинга, результаты мониторинга, сведенные в подробные таблицы. Проанализированы результаты деятельности различных регионов по оказанию бесплатной юридической помощи, указаны регионы, в которых законы приняты только в 2013 г. В 60 субъектах Российской Федерации основным участником государственной системы бесплатной юридической помощи являются только адвокаты, в 9 субъектах Российской Федерации - только государственные юридические бюро.

В 14 субъектах Российской Федерации задействованы и государственные юридические бюро, и адвокаты. Указывается, что штатная численность работников государственных юридических бюро весьма различна: от 5 штатных единиц в Калининградской области до 49 штатных единиц в Хабаровском крае.

По данным мониторинга, финансирование деятельности государственных юридических бюро в субъектах Российской Федерации, где принято решение об их создании или продолжении деятельности, урегулировано в полном объеме. Минимальный объем бюджетных ассигнований на финансирование деятельности государственных юридических бюро составляет 2 073 700 руб. в Калининградской области. Максимальный объем финансирования деятельности бюро (51 584 000 руб.) предусмотрен в Хабаровском крае.

Отмечено, что в большинстве регионов, где основными участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются адвокаты, механизм оказания бесплатной юридической помощи не действует в полную силу, - о чем свидетельствуют низкие показатели по оказанной адвокатами бесплатной юридической помощи и по размерам денежных средств, выплаченных адвокатам за оказанную помощь.

Отмечено также, что в соответствии со ст. 19 Закона нотариусы в рамках государственной системы бесплатной юридической помощи оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, обратившимся за совершением нотариальных действий, исходя из своих полномочий путем консультирования по вопросам совершения нотариальных действий. Однако нотариальные палаты субъектов Российской Федерации необходимую информацию не представили. Данную проблему также предполагается решить установлением единых требований к учету обращений по вопросам оказания бесплатной юридической помощи нотариусами.

Таким образом, планомерно наращиваются возможности для бесплатной юридической помощи. Однако на этом пути еще много проблем. Так, адвокат Лев Бардин выделяет следующие узловые вопросы, которые требуют своего разрешения. Прежде всего, он указывает на отсутствие материальной и полной нормативной базы для оказания помощи в рамках Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»:

- Закон устанавливает, что правом на участие в государственной системе бесплатной юридической помощи обладают только адвокаты в индивидуальном качестве. Участие в вышеуказанной государственной системе адвокатских образований и адвокатских палат Закон не предусматривает;

- в Законе говорится как об участии адвокатов в государственной системе, так и об участии в ее функционировании, но никаких разъяснений на этот счет Закон не содержит;

- Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» вступают в известное противоречие между собой: так, в соответствии с п. 9 ст. 24 закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» ответственность за возможные неблагоприятные последствия оказания гражданину юридической помощи негосударственным центром бесплатной юридической помощи несут лица, оказавшие такую помощь, сам негосударственный центр и (или) учредители такого центра в порядке, установленном законодательством РФ. В случае коллегии это может быть и сам адвокат, и коллегия как учредитель. Вместе с тем согласно п. 12 ст. 22 «Закона об адвокатской деятельности» члены коллегии адвокатов не отвечают по ее обязательствам, коллегия адвокатов не отвечает по обязательствам своих членов;

- Законом предусмотрены процедура утверждения в субъекте РФ списка адвокатов, принимающих участие в реализации Закона, заключение договора с адвокатской палатой субъекта РФ, соглашение об оказании бесплатной юридической помощи, утверждение форм и сроков отчетности. Однако на сегодняшний день отсутствует официальная информация об уполномоченном федеральном исполнительном органе; об органах государственной власти субъектов РФ в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью; о форме соглашения и отчета адвоката; о форме соглашения между уполномоченным органом исполнительной власти и адвокатской палатой субъекта РФ; о форме сводного отчета адвокатской палаты. Нет списков адвокатов, участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи, в Интернете, на сайтах адвокатских палат - хотя в адвокатские образования уже обращаются граждане с требованием оказания им бесплатной юридической помощи в соответствии с новым Законом;

- существуют чисто технические нерешенные проблемы, например, с помещениями. Адвокат, включенный в список оказания бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы, должен использовать для оказания такой помощи некое помещение, к которому предъявляются определенные требования с учетом необходимости обеспечения адвокатской тайны. Как будет решаться этот вопрос, если для оказания бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы предполагается использовать помещение коллегии или бюро, а часть адвокатов - членов адвокатского образования, не участвующих в государственной системе, будет возражать против такого использования оплачиваемого ими помещения их коллегами;

- принятые в некоторых субъектах РФ законы о бесплатной юридической помощи, как минимум, нуждаются в срочном приведении их в соответствие с федеральным Законом. Так, в ст. 26 закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» говорится о принципах социального партнерства, на которых должно строиться взаимодействие уполномоченного федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов с негосударственными центрами бесплатной юридической помощи и их учредителями. При этом на сегодняшний день в законодательстве понятие такого социального партнерства отсутствует. В результате статья Закона пока выглядит как никого ни к чему не обязывающая декларация;

- возлагаемая Законом на субъекты РФ обязанность по финансированию организации и оказания бесплатной юридической помощи приводит к расслоению граждан в зависимости от места их проживания в регионах-донорах либо в дотационных регионах. В результате может иметь место и социальная несправедливость, и недоступность, и неравенство. Очевидно, что федеральному бюджету придется субсидировать организацию и оказание бесплатной юридической помощи дотационным субъектам РФ - но в таком случае законодательством должны быть установлены некие минимальные стандарты расходов на оказание бесплатной юридической помощи, единые для всей Российской Федерации;

- согласно п. 5 ст. 24 Закона, «к категориям граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, прежде всего должны относиться граждане с низкими доходами или находящиеся в трудной жизненной ситуации». Поскольку Законом понятия «низкий доход» и «трудная жизненная ситуация» не установлены, негосударственным центрам необходимо будет тщательно продумать и вырабатывать свои собственные критерии;

- порядок, предусмотренный, в частности, статьей 3 Закона «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве», когда адвокатское образование проверяет представленные документы и в течение пяти рабочих дней в письменной форме сообщает гражданину о принятом решении по заявлению об оказании бесплатной юридической помощи с указанием мотивов принятия такого решения, является излишне забюрократизированным; новый федеральный закон о бесплатной юридической помощи выглядит не менее забюрократизированным.

В итоге Лев Бардин приходит к выводу, что «новый федеральный закон о бесплатной юридической помощи оказался, мягко говоря, «полусырой полумерой». После устранения имеющихся недостатков этот Закон, по мнению адвоката, может и должен стать только частью более общего закона, который можно было бы назвать «О квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации». Такой закон должен ответить на вопросы: кто, кому, в соответствии с какими критериями, за чей счет и как должен оказывать квалифицированную юридическую помощь.

Тем не менее Закон все же реализуется, пусть даже недостаточно - и об этом свидетельствуют сообщения из разных регионов страны. В частности:

- правительство Югры намерено оказывать дополнительную поддержку некоммерческим организациям автономного округа, занятым правовым консультированием граждан. Запрос на такие услуги со стороны населения вырос. Адресатом указанной помощи являются прежде всего социально незащищенные категории населения;

- Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в начале апреля приняло закон о бесплатной юридической помощи, который определяет Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг участником государственной системы бесплатной юридической помощи. В ближайшее время закон будет подписан Президентом Республики Саха (Якутия) и вступит в силу;

- право застрахованных лиц на получение от страховщика бесплатной юридической помощи подтвердят специальным законом. Фонд социального страхования обяжут помогать не только в сборе справок и написании жалоб, но и с представительством в суде. Внесенный правительством законопроект одобрил и рекомендовал принять Госдуме Комитет ГД по труду, соцполитике и делам ветеранов;

- горячая линия по оказанию бесплатной юридической помощи введена в Татарстане. Также граждане могут получить такую помощь на татарском языке;
- Госдума одобрила законопроект, закрепляющий право граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на получение бесплатной юридической помощи;

- одним из рассматриваемых вопросов на заседании Совета по развитию местного самоуправления в Ханты-Мансийске стало оказание бесплатной юридической помощи жителям автономного округа. Особое внимание было обращено на сельские и труднодоступные населенные пункты, в которых должны быть в полной мере задействованы современные технологии и практика оказания правовой помощи через Интернет посредством онлайн-консультаций;

- в Няндоме (Архангельская обл.) продолжается бесплатное юридическое консультирование граждан старшего поколения. Проект по оказанию правовой помощи «Полезный совет в нужный момент» победил в областном конкурсе социальных инициатив «Активное поколение»;

- в Калуге состоялся круглый стол на тему «Бесплатная юридическая помощь: взаимодействие негосударственных коммерческих организаций, юридических клиник и органов власти Калужской области». Цель круглого стола - оценить первые итоги деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи после вступления в силу Федерального закона РФ. В круглом столе приняли участие судебные приставы.