На состоявшемся 22 марта 2012 года заседании рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство», основной темой которого было противодействие коррупции, Дмитрий Медведев заявил, что коррупция – это «проблема, которая не может быть побеждена только законами, не может быть побеждена в течение какого-то установленного срока». Таким образом, Президент РФ подчеркнул, насколько сложно противодействовать коррупции, и что для достижения существенных результатов в таком противодействии требуется длительное время. Отсюда возникает необходимость оценки всех законодательных предложений в этой сфере не только в юридическом аспекте, но и в плане выявления последствий их применения в самых разных сферах деятельности, включая и отдаленные последствия. Настоящее экспертное заключение ставит своей целью выявить такие последствия, а также внести предложения по повышению эффективности антикоррупционной деятельности в современной России.

Неопределённость норм Указа № 297 от 13 марта 2012 г.

В силу сложности противодействия коррупции все меры органов власти, обеспечивающие такое противодействие, обязательно должны содержать описание правил борьбы с коррупционным поведением, а также порядок осуществления контроля за их соблюдением. Только тогда можно надеяться, что в органах власти будут исполняться антикоррупционные меры. Тем не менее, в Указе № 297 от 13 марта 2012 г. и в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. содержатся требования к различным органам власти о выполнении различных антикоррупционных требований и проведении антикоррупционных мероприятий без конкретных описаний механизмов их осуществления и соответствующих мер контроля. Документы ограничиваются общими многократно повторяемыми в тексте Указа № 297 формулировками «усилить работу подразделений…», «активизировать деятельность…», «активизировать работу…», «усилить работу…», «продолжить работу…», «принять меры…» и т.п.

В частности, предложение в пункте 5а) Указа № 297 «продолжить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению» в различных объединениях граждан не содержит ни описаний методов, ни даже принципов ведения такой деятельности. Не содержит оно и мер контроля за соответствием деятельности объединений граждан поставленной цели – формированию «нетерпимого отношения к коррупционному поведению». Поэтому такое предложение не будет выполняться объединениями граждан в обязательном порядке, а, если и будет выполняться, то исходя из собственных интересов объединений и, скорее всего, без контроля за соответствием их деятельности поставленной Президентом РФ цели. Обеспечение заинтересованности различных объединений граждан в деятельности, понимаемой их руководителями как "антикоррупционная", приведёт, с высокой вероятностью, к реализации частных интересов объединений или личных интересов их руководителей, а не к общей цели противодействия коррупции в стране. В такой ситуации «формирование нетерпимого отношения к коррупционному поведению», сведётся, скорее всего, к отчётам организаций о проведённых мероприятиях; никакого же роста нетерпимости к коррупции в сознании наших граждан не произойдет.

Другим примером такого рода норм является рекомендация Правительству РФ в пункте 2а) Указа № 297 продолжить работу «по снижению экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений». В этой формулировке норма не содержит описания того, какими должны быть критерии снижения «экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений», механизмы или хотя бы методы ведения такой деятельности, меры контроля за их осуществлением. В результате к периоду окончания действия Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. невозможно будет оценить, выполнена ли Правительством РФ эта рекомендация или же нет. В механизме оценки исполнения рекомендаций органам власти было бы желательно задействовать граждан и представителей их объединений, чтобы оценки были более объективными, чем те, которые дают сами себе сами органы власти. Но в соответствии с нормой пункта 2д) Указа № 297, именно от Правительства РФ предполагается потребовать «принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества». Следовательно, нормы Указа № 297 предполагают, что граждане и их объединения будут иметь возможность только высказывать свои мнения и давать оценки проводимой в стране антикоррупционной политике, но не будут включены в процесс формирования итоговых оценок, включая и оценку «экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений», которой Правительство РФ будет оценивать само себя. Подобная оценка вряд ли может быть объективной, а потому вряд ли можно будет надеяться на снижение уровня «экономической заинтересованности в совершении коррупционных правонарушений» в нашей стране в ближайшие два года.
Отсутствие системного подхода в противодействии коррупции

В своём выступлении 22 марта 2012 г. на заседании рабочей группы по подготовке предложений по формированию в России системы «Открытое правительство», основной докладчик от группы экспертов, ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев, по результатам представленных им исследований, сделал вывод о том, что «коррупция стала настолько важной и существенной проблемой для российского общества, экономики и собственно государства, что трудно говорить о каких-то точечных мерах. Нужно работать над системной концепцией борьбы с коррупцией».

Указ № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», тем не менее, не предлагает никакой, и уж тем более системной, концепции противодействия коррупции. Данный Указ и Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. содержат отдельные, слабо связанные между собой меры, преимущественно законодательного и административного характера, в явном противоречии с приведённой выше оценкой Президента РФ: коррупция «не может быть побеждена только законами».

Утвержденный 13 марта 2012 г. Д.Медведевым Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. не содержит анализа результатов выполнения планов противодействия коррупции в предыдущие периоды. В отсутствие публичного обсуждения и официальных оценок эффективности любой антикоррупционной меры, которую необходимо было применять в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 гг., Национальный план противодействия коррупции на следующий период, 2012-2013 гг., фактически является не более чем декларацией о намерениях применять те или иные отдельные антикоррупционные меры, не представляющие собой целостную систему целенаправленного противодействия коррупции в нашей стране.

Национальный план противодействия коррупции на очередной период не был разработан к его началу, т.е. к началу 2012 г. и к моменту окончания действия Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг. План на период 2012-2013 гг. был утвержден только в конце первого квартала 2012 г. И если система российского государственного управления практически целый квартал 2012 г. функционировала без конкретного плана противодействия коррупции, напрашивается вывод, что противодействие коррупции не считается в этой системе приоритетным направлением.

При том, что Президент РФ и эксперты «Открытого правительства» признают сложность противодействия коррупции, что она представляет существенную проблему для граждан и предпринимателей, в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. граждане и предприниматели рассматриваются исключительно в качестве информаторов о случаях коррупции. Таким образом, Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. предполагает, что сами органы власти должны существенно ограничить уровень коррупции в собственной деятельности. Однако опыт тех стран мира, в которых в последние десятилетия удавалось существенно снизить уровень коррупции, показывает, что при высоком уровне коррупции в органах власти сделать это без участия граждан и предпринимателей невозможно.

Отсутствие системности в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. подтверждается и тем, что ни один его пункт не включает возможные последствия его неисполнения. В результате высокий уровень коррупции, имеющий место в современной России, неизбежно приведёт к исполнению норм Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. только теми гражданами, предпринимателями, государственными и муниципальными служащими, которых эти нормы будут удовлетворять. В противном случае эти нормы действовать не будут, а будут подменяться коррупционными нормами, что существенно снизит эффективность действия всех без исключения антикоррупционных мер, представленных в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг.

Законодательный и административный характер мер, предлагаемых в Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг., отсутствие порядка координации при применении этих мер, отсутствие описания механизмов осуществления партнёрства граждан и предпринимателей с органами власти в противодействии коррупции, неучтенность возможных последствий неисполнения этих мер по коррупционным мотивам, а также запаздывание с введением в действие обновлённых планов противодействия коррупции существенно препятствует системному подходу органов государственной власти России в этой сфере. Кроме того, краткосрочность периода формирования планов противодействия коррупции (2 года) существенно снижает возможности выработки и реализации долгосрочных программ в этой сфере, предусматривающих целенаправленное снижение уровня коррупции.
СМИ не станут партнёрами органов власти в противодействии коррупции

В Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 гг. отсутствуют требования к открытости и публичности, как к антикоррупционным мерам, признанным эффективными во многих странах мира, существенно снизившим уровень коррупции в них за последние десятилетия.

В Плане значительно недооценивается роль СМИ в противодействии коррупции. В соответствии с его нормами, СМИ будут использоваться только в особых случаях для публикации в них сведений, предоставляемых органами власти и их представителями. Никакого партнёрства СМИ с органами власти в противодействии коррупции в России не предусматривается – в отличие от стран с низким уровнем коррупции.

На заседании рабочей группы по формированию системы «Открытое правительство», состоявшемся 22 марта 2012 г., роли СМИ также не было дано адекватной оценки. Алексей Венедиктов, главный редактор радиостанции «Эхо Москвы», привёл несколько примеров того, как публикации в СМИ могли бы предоставлять информацию о возможном совершении коррупционных действий и об уже совершённых. Можно согласиться с его оценкой, что органы власти не всегда реагируют на такие публикации СМИ; если же антикоррупционные действия и осуществляются, то нередко с опозданием, когда доказательства коррупции получить сложно. Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. не предлагает никаких решений проблем во взаимодействии СМИ с органами власти, что существенно снижает уровень публичности антикоррупционной деятельности в нашей стране, доверие к антикоррупционной деятельности органов власти, а также существенно снижает эффективность противодействия коррупции в целом.

В своем заключительном выступлении на заседании рабочей группы Д.Медведев указал, что «мониторинг деятельности СМИ – действительно важнейшая составляющая работы любого руководителя государства, любого государственного служащего». Но вопрос об обеспечении адекватного реагирования органов власти на публикации СМИ о коррупции Д.Медведев не стал обсуждать и не предложил внести соответствующих изменений в Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. При этом нормы пункта 3б) Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. требуют от Руководителя Администрации Президента РФ и председателя президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции организовать «регулярное представление в средства массовой информации для опубликования материалов, которые раскрывают содержание принимаемых мер по противодействию коррупции и мотивы принятия таких мер, показывают отрицательное влияние коррупции на жизнь каждого человека». Однако такие нормы не учитывают возможной мотивации СМИ в публикациях по этой тематике, инициированных органами власти. Таким образом, предполагается, что публикациями в СМИ о мерах противодействия коррупции будет управлять Администрация Президента РФ, а публикации, инициированные самими СМИ, органы власти учитывать в своей деятельности не обязаны. Поэтому высока вероятность того, что за предстоящие два года реализации Плана СМИ не станут эффективным партнёром органов власти в противодействии коррупции, что будет затруднять ее предотвращение и выявление.
Низкий уровень публичности противодействия коррупции

Нормы Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. предполагают низкий уровень публичности разработки и применения антикоррупционных мер, что существенно снизит эффективность применения таких мер, поскольку сами органы власти не будут в состоянии эффективно противодействовать коррупции в собственной деятельности.

В частности, пункт 1в) Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. содержит требование к Правительству Российской Федерации и президиуму Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции обеспечить, в пределах своей компетенции, «подготовку методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции». Участие в этой деятельности представителей объединений граждан и предпринимателей не планируется, что существенно снизит уровень таких методических рекомендаций, не учитывающих реальных проблем, которые приводят к коррупции во взаимоотношениях органов власти с гражданами и предпринимателями.

Пункт 2д) Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. включает требование к Правительству РФ «принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества». А в пункте 2и) того же документа от Правительства РФ содержится требование организовать «систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками». В соответствии с этими нормами предполагается, что граждане и их объединения смогут только предоставлять в органы власти ту или иную информацию о проводимой в нашей стране антикоррупционной политике. Но органы власти не берут на себя обязательства использовать эту информацию, включать граждан и их объединения в процесс её анализа, учитывать мнения граждан в оценках коррупционных рисков исполнения должностными лицами тех или иных полномочий. В результате с высокой вероятностью можно предположить, что все изменения антикоррупционной политики будут осуществляться в интересах органов власти, самих нередко коррумпированных, а оценки коррупционных рисков их деятельности будут сознательно искажаться, что существенно снизит эффективность всех осуществляемых в нашей стране антикоррупционных мер.

Пункт 2м) Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. включает требование к Правительству РФ «обеспечить проведение среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны социологических исследований, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер». Такие социологические исследования, безусловно, необходимы для проведения регулярной, объективной и независимой от органов власти оценки динамики изменений и уровня коррупции в нашей стране и эффективности применения антикоррупционных мер. Но при низкой вовлечённости граждан и предпринимателей в процесс формирования антикоррупционной политики и оценки её эффективности, уровень такой объективности будет невысоким. В результате и уровень объективности результатов таких социологических исследований будет невысоким, а потому они вряд ли будут существенно учитываться в формировании как антикоррупционной политики, так и оценок её эффективности органами власти.

По тем же причинам будет низким уровень гражданского контроля исполнения планов противодействия коррупции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, который требуется осуществлять в соответствии с нормами пункта 4б) Указа № 297 от 13 марта 2012 г. Без широкого вовлечения институтов гражданского общества в формирование таких планов и в процессы выработки критериев оценки эффективности выполнения предусмотренных в них мероприятий, институты гражданского общества будут мало заинтересованы в участии в подобном контроле, и станут осуществлять его по собственным методикам, не всегда совместимым с методиками органов власти. В результате органы власти лишний раз убедятся в неэффективности гражданского контроля антикоррупционной деятельности, и разными способами будут противодействовать его осуществлению. В результате объективность оценки эффективности антикоррупционных мероприятий, проводимых преимущественно самими органами власти, будет оставаться низкой. Как следствие, будет оставаться низкой эффективность всей антикоррупционной политики в российских регионах.
Выводы и рекомендации

Можно согласиться с оценкой Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг., которую дал в своём выступлении на заседании рабочей группы директор по макроэкономическим исследованиям национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Сергей Алексашенко. По его мнению, Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 гг. «выполнен в замечательной бюрократической манере: каждое ведомство написало то, о чём легко отчитаться». Кроме того, эти отчёты никак не будут свидетельствовать о реальном вкладе этих ведомств в снижение уровня коррупции, поскольку в силу низкой публичности антикоррупционной политики в нашей стране сами же ведомства преимущественно и будут оценивать антикоррупционную эффективность проведённых ими мероприятий. И, скорее всего, такие оценки будут соответствовать их собственным интересам.

Таким образом, нормы Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг., по самому принципу их формирования, реализуют скорее совокупность частных интересов органов власти, государственных и негосударственных организаций, чем единый государственный интерес. В чем состоит государственный интерес эффективного противодействия коррупции – приоритетных направлений и форм антикоррупционной деятельности, ее основных ресурсов и методов, – из Плана вообще не ясно. Частные интересы органов власти, государственных и негосударственных организаций в документе закрепляются расплывчатостью норм, их бессистемностью и непубличностью, ведущей ролью, предоставляемой в процессе противодействия коррупции самим, во многом коррумпированным, органам власти, при ограниченных возможностях гражданского контроля.

Для повышения уровня публичности антикоррупционной политики в нашей стране необходимо предусмотреть широкое участие граждан и их объединений в этой политике, что должно быть отражено в нормах Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. Для достижения тех же целей необходимо обеспечить партнёрское отношение органов власти и СМИ в информировании о разработке и осуществлении антикоррупционной политики. Принципы этого партнёрства также необходимо отразить в нормах Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг., а конкретные механизмы осуществления такого партнёрства – в инструкциях по осуществлению антикоррупционных мер, выборе критериев и методов контроля их эффективности.

Неопределённость норм Указа № 297 от 13 марта 2012 г. и Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 гг. вполне можно было бы снизить, вводя одновременно с ними в действие, в качестве приложений, подробные инструкции для органов власти и рекомендации для объединений граждан по осуществлению каждой конкретной антикоррупционной меры, упомянутой в этих нормативно-правовых актах. Такие инструкции должны обязательно содержать описания механизмов осуществления антикоррупционных действий и соответствующих мер контроля, а также критериев их эффективности. В инструкциях и в процессе реализации антикоррупционных мер необходимо предусмотреть возможность их неприменения или применения в личных или корпоративных интересах по коррупционным мотивам, и меры соответствующего реагирования, что повысит системность противодействия коррупции в нашей стране. Разработка таких инструкций весьма сложна и может занять довольно длительный период времени. Поэтому такие инструкции и сами нормы для нового Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг. следует начинать разрабатывать уже в настоящее время.

Сформулировать общегосударственный интерес в противодействии коррупции в нашей стране, наряду с приданием системного характера совокупности соответствующих законодательных, можно было бы начать с определения приоритетных направлений антикоррупционных действий. В качестве исходного набора таких направлений можно было бы использовать тот, который был представлен экспертами на заседании рабочей группы 22 марта: сокращение государственного вмешательства в экономику, борьба с так называемой «большой коррупцией», выработка мер по снижению коррупции при государственных закупках и повышению качества корпоративного управления в компаниях с государственным участием, выработка мер по снижению уровня бытовой коррупции, а также формирование эффективных механизмов общественного контроля. Экспертами были предложены также основные способы и методы снижения коррупции по этим приоритетным направлениям деятельности.

Директор Московского бюро по правам человека Александр Брод: «В процесс противодействия коррупции необходимо включить не только органы власти, но граждан и предпринимателей, а также их объединения. Для этого необходимо провести широкую общественную дискуссию с публикациями итоговых материалов в СМИ, – как по уточнению сформулированных экспертами приоритетных направлений антикоррупционной деятельности, так и способов, методов и ресурсов ведения эффективной работы на этих направлениях, с учетом обязательного гражданского контроля. В ходе дискуссии, с участием представителей органов власти, экспертов, граждан и предпринимателей, следует стремиться к выработке консенсуса о необходимости антикоррупционной деятельности, её приоритетах и конкретных мерах по снижению уровня коррупции. Достигнутый консенсус должен быть оформлен в виде юридически корректных и непротиворечивых формулировок, в нормах Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 гг. При таком механизме формирования норм, Плана, они будут наиболее действенны, будут поддерживаться большинством российских граждан и выполняться с максимально возможной для современных российских условий эффективностью. И тогда останется надежда на постепенное снижение уровня коррупции в нашей стране».