Правом участия по курии городских избирателей пользовались лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы предприятий или торговых заведений с годовым оборотом не ниже 6 тысяч рублей, а также владельцы недвижимой собственности на сумму от 500 рублей (в небольших городах) до 3 тысяч рублей (в крупных городах).
Что касается выборов по крестьянской курии, то они имели несколько ступеней: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, те - выборщиков, а последние - гласных в уездное земское собрание.
Земские собрания представляли собой законодательную власть и решали, главным образом, хозяйственные вопросы: содержание путей сообщения, школ, больниц, взимание налогов и т.д. Полной самостоятельности они не имели и контролировались, как ни странно, высшей исполнительной властью: губернаторами и министром внутренних дел, которые могли приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания. Полиция решениям земских собраний не подчинялась. Кроме того, в известной степени на формирование земских собраний влиял и имущественный ценз выборщиков.
Исполнительную власть на местах представляли губернские и уездные земские управы.
Земства вводились постепенно и не везде. В западных губерниях закон о земствах был, например, принят только в 1911 г. Несмотря на уже изначально имевшиеся ограничения на принятие решений земскими собраниями, правительство неуклонно снижало их компетенцию. Тем не менее, земства сыграли определенную роль в социальной и культурной жизни России: например, понятие «земский врач» стало нарицательным. Земство оказало влияние не только на область медицины, но и на сферы просвещения, земской статистики и т.д. Земская реформа содействовала развитию местной инициативы, хозяйства и культуры. Выборная внесословная система была очень прогрессивным явлением, ее считали успехом сторонников конституционного правления. Вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная, демократически настроенная интеллигенция.
Однако заложенный в выборную систему земства имущественный ценз сыграл свою роль: господствующее положение в земствах (особенно на губернском уровне) заняло дворянство, а в городских думах – представители крупной буржуазии; наиболее консервативные помещики вообще добивались отмены земств или старались выдавить наиболее активных и мешающих им деятелей, чтобы занять их места. Да и изначальный проект земств, разработанный М.Сперанским, оказался искажен: волостные думы, где должно было преобладать крестьянство, из проекта изъяли; высшим уровнем земства считалась губерния, и Государственная дума, как высший парламентский орган, не была связана с губернскими парламентами. Земства все больше подвергались давлению правительства, и в итоге земство постепенно вырождалось, теряя популярность и актуальность. В 1917 г. большевики окончательно заменили земскую систему самоуправления новой системой – Советами.
Директор Московского бюро по правам человека Александр Брод: «Идея земства не забыта – о нем и его проблемах вспоминают и в наши дни. Горячим сторонником возрождения земства был А.Солженицын, видевший в местном самоуправлении чуть ли не панацею от всех бед России. В известном смысле земства и возродились в настоящее время в виде органов местного самоуправления – органов законодательной и исполнительной власти. Но любопытно, что и недостатки у них примерно те же, что и у земства. Если в земские собрания выборы проводили люди в соответствии с имущественным цензом, то сейчас в депутаты местных собраний проходят нередко кандидаты, или сами являющиеся владельцами немалых состояний, или их ставленники. Точно также местные парламенты часто следуют воле исполнительной власти – прежде всего губернаторов. Местным исполнительным органам власти не хватает финансов, они в сильной степени зависят от центра, отношения с которым порой не урегулированы законодательно. Остается под вопросом и сам объем полномочий муниципалитетов».
Нынешние споры на предмет совершенствования органов местного самоуправления ведутся на всех уровнях. О проблемах местного самоуправления регулярно говорится на встречах Президента с чиновниками и общественностью. Владимир Путин в своем недавнем послании Федеральному собранию заявил о необходимости пересмотреть полномочия муниципалитетов. Фонд ИСЭПИ составил аналитическую записку с описанием двух возможных путей реформирования, но оба предполагают отмену прямых выборов мэров. В записке указано, что окно возможностей проведения реформы ограничено экономическими и политическими обстоятельствами - нужно провести изменения до 2015 г. В фонде считают, что моделей может быть больше и их специфика должна быть привязана к особенностям регионов, реформа должна быть запущена в 2014 г., однако переходный период может занять несколько лет. Политолог Дмитрий Орлов полагает, что за год вряд ли можно сделать что-то существенное, – нужны серьезные изменения законодательства, следует учесть мнения сотен муниципалитетов; в процессе реформы придется преодолевать конфликты городских и областных элит. Да и финансовые средства на столь масштабный проект будет изыскать не так легко. К тому же он уверенно предупредил, что оппозиция начнет эксплуатировать лозунг «Путин отнял выборы мэров».
В свою очередь оппозиционер Дмитрий Гудков полагает, что просто надо вернуть прямые выборы и уйти от назначений: в этом и должна состоять реформа местного самоуправления.
Тем временем руководитель оперативного комитета Всероссийского совета местного самоуправления, депутат-единоросс Вячеслав Тимченко сообщил, что уже к концу января проект закона о реформе местного самоуправления будет внесен в Госдуму и должен быть принят во всех трех чтениях до конца весенней сессии.
История земства может послужить хорошим уроком в ходе нынешних реформ местного самоуправления.