Прошло четыре года с того момента, как Президент России Владимир Путин своим указом утвердил Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года. До ее появления фактически единственным документом, устанавливающим приоритеты государства в национальной политике, оставалась Концепция, принятая еще в 1996 году.
Само название Стратегия говорило о том, что в отличие от Концепции речь шла не просто о декларации базовых подходов Российской Федерации, а о программе практических действий. Был назван предполагаемый срок, до которого должны быть решены определенные задачи и достигнуты цели. Президентский указ был адресован Правительству РФ, которому поручалось разработать перечень конкретных мероприятий для реализации Стратегии на практике.
С этого времени российская национальная политика приобрела большую системность. Была четко и недвусмысленно сформулирована ее главная цель – упрочение «общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации)». Однако для того чтобы Стратегия, ориентированная на гармонизацию межэтнических отношений, стала бы высокоэффективным инструментом, ее следует успешно реализовать не только на федеральном, но и на региональном уровне. В этой связи крайне важным шагом представляется появление Программы национальной политики города Москвы на 2016-2018 годы. Она была разработана в рамках концептуальных подходов, отраженных в Стратегии национальной политики города Москвы на период до 2025 года, и является первым этапом ее реализации.
Москва – это крупнейший регион РФ, в котором проживают представители более 160 различных этнических групп. И хотя русские составляют абсолютное большинство (чуть менее 92 %), но в то же время в столице России проживают многочисленные украинская, татарская, армянская, азербайджанская общины. В Российской столице находятся также около двух миллионов мигрантов - граждан иностранных государств.
Как столичный город Москва намного более политизирована по сравнению с другими регионами РФ. Во многом именно поэтому процессы, происходящие в ней, фактически отождествляются с общероссийскими тенденциями. В особенности это касается проявлений ксенофобии, мигрантофобии и агрессивного отношения к иностранцам.
В этой связи сохранение стабильности и предсказуемости в межэтнических, межконфессиональных отношениях, контролируемого характера миграционных процессов является важнейшим приоритетом не только городских властей, но и Российского государства в целом.
Программа национальной политики Москвы основательно проработана, как на теоретико-методологическом, так и на прикладном уровне. Текст документа подготовлен на основе кооперации представителей экспертного, академического сообщества и управленцев-практиков.
В Программе представлена детальная характеристика общей ситуации в столичном мегаполисе в сфере межэтнических отношений, обозначены основные риски и наиболее острые проблемы. Авторы Программы не замалчивают те сложности, которые имеют место при решении актуальных проблем национальной политики. И эта констатация повышает доверие и к отдельно взятому документу, и к действиям городских властей в целом. В документе дается обоснование необходимости использования методов программного планирования для обеспечения межэтнической стабильности и предсказуемости этносоциальных процессов. В Программе также рассматриваются правовые, финансовые, организационные, административные риски. Авторы документа также детально описывают механизмы реализации программы (и сферы ответственности отдельных структурных подразделений правительства Москвы).
В Программе национальной политики Москвы предлагаются методика оценки ее эффективности и результативности, а также определяется алгоритм проверки отдельных ее этапов. Более того, представлены формулы, по которым такая оценка будет произведена.
Важной частью Программы является прогностический раздел, описывающий перспективы, которые могут открыться в случае эффективной реализации предлагаемых положений. Авторы Программы анализируют отдельные направления – «подпрограммы», акцентирующие конкретные цели и задачи, которые обозначены городской властью в области национальной политики. Они детализируют те цели и задачи, которые обозначены городской властью в области национальной политики.
При этом Программа национальной политике в Москве не лишена и определенных недостатков. Так, например, авторы документа утверждают, что его реализация будет способствовать «укреплению единства российской нации, развитию единого этнокультурного пространства как важного фактора устойчивого развития Москвы». Однако это важнейшее приоритетное направление не обозначено как отдельная «подпрограмма». Спору нет, все предложенные в Программе проекты (развитие гражданско-патриотического воспитания, формирование учета и контроля, повышения эффективности управленческого процесса, противодействие экстремизму и многое другое) важны. И определенные элементы, касающиеся формирования общероссийской идентичности, включены в разные «подпрограммы».
Но стратегической целью российской национальной политики является не только сохранение этнокультурного многообразия, но, прежде всего, формирование единой российской гражданской нации. Именно этот акцент стоило бы значительно усилить при выработке практических мероприятий и подпрограмм, ориентированных на «устойчивое развитие Москвы». Иначе важнейший элемент всей стратегии (и городской, и общероссийской) выпадает из общего контекста. В программе запланированы многие мероприятия, посвященные культурному и этническому многообразию российской столицы, но не прописаны проекты, которые подчеркивали бы «единство в многообразии» и общероссийскую гражданскую солидарность.
То же самое относится и к такому положению Программы, как «последовательная консолидация московского многонационального сообщества – “москвичи”». Очевидно, что одной констатации этого тезиса недостаточно. Для его реализации необходимы специальные проекты.
Создает проблемы и терминологическая неопределенность текста Программы. Впрочем, сразу оговоримся, это характерно не только для московского документа, но и для базовых российских документов по национальной политике. Речь идет о понятии нация, межнациональные и межэтнические отношения. Налицо смешение двух терминологий, старой советской, в которой национальное фактически отождествлялось с этническим началом, и новой, в которой нация – это не этничность, а государственная и гражданская общность. Следуя второму подходу, если целью политики является формирование «российской нации», то отношения между разными этническими группами следует определять как межэтнические, а не межнациональные. Думается, в дальнейшем требуется уточнение базовых терминов российской национальной политики для того, чтобы избежать некорректной постановки практических целей и задач, двойственности при интерпретации сложных этнополитических процессов.
Следует больше внимания сосредоточить на подпрограмме «Реализация эффективной миграционной политики». Из самого текста видно, что авторы фокусируются на внешней миграции и иностранцах, проживающих в российской столице. Между тем, не менее важным сюжетом является внутренняя миграция. Неоднократно между москвичами и выходцами из других регионов страны (прежде всего, Северного Кавказа) возникали конфликтные ситуации (яркий пример-события на Манежной площади в 2010 году).
Будучи средоточием экономической и социальной активности, столичная агломерация привлекает граждан РФ из других регионов, включая и многочисленных представителей этнических меньшинств, не имевших прежде опыта проживания в крупных многоэтничных мегаполисах. Речь, прежде всего, о Дагестане, Чечне, Ингушетии. Все это также требует и минимизации конфликтности, и адаптации, и диалога представителей различных культур и традиций. И, естественно, системного реагирования на возможные инциденты. Все обозначенные выше проблемы требуют особого внимания.
Директор МБПЧ Александр Брод: «Однако все отмеченные выше замечания не влияют на высокую оценку проделанной работы по составлению Программы национальной политики в Москве в 2016-2018 годах. Думается, она сможет (при определенных незначительных корректировках и доработках) стать эффективным инструментом для реализации, как Стратегии национальной политики российской столицы, так и проектов общероссийского уровня. Другое дело, что важными слагаемыми успешной реализации Программы является четкая, прозрачная и профессиональная работа всех ветвей власти мегаполиса, включая судебную, это и реальное преодоление коррупции, активность и зрелость институтов гражданского общества, СМИ. А на практике данные слагаемые весьма далеки от совершенства. Это значит, что при реализации Программы неизбежны сбои и пробуксовки, имитация деятельности. Поэтому напряженность в национальных и миграционных вопросах столицы, к сожалению, будет присутствовать в обозримом будущем».