Заключение на издания «Противодействие коррупции: сборник аналитических материалов» и «Коррупция: природа, проявления, противодействие. Научно-правовое исследование»
Не приходится объяснять, какую угрозу представляет коррупция в нашей стране. Она пронизывает буквально всю систему социально-экономических отношений в России, от уровня высших эшелонов власти до уровня мелких чиновников. О вопросах коррупции многократно говорили на протяжении всех последних лет и Президент России, и премьер-министр, вводятся планы противодействия коррупции, ужесточаются статьи УК, однако реальных плодов достичь пока так и не удалось. Объем коррупции продолжает оставаться поистине гигантским.
Так, по данным Генпрокуратуры РФ, за шесть месяцев текущего года в России зафиксировано 34 тыс. случаев коррупции, что на 20% больше, чем за аналогичный период прошлого года. По данным исследования авторитетной организации "Прайсуторхаус купер" (PwC) от 2011 г., из числа организаций, в которых в течение прошедшего года были зарегистрированы экономические преступления, 40% столкнулись с фактами взяточничества или коррупции, в организациях с численностью персонала более 5 тыс. сотрудников этот показатель составил 48%. По словам 13% российских респондентов, из-за рисков, связанных с коррупцией, они отказались от выхода на новый рынок или от реализации новой коммерческой возможности.
Уровень коррупции настолько высок, что многие граждане считают коррупцию неотъемлемой, а то и полезной составляющей российской жизни. Так согласно опросу ФОМ, проведенному в конце июля, 80% россиян считают, что уровень коррупции в России высокий. 11% думают, что средний и лишь 1% полагают, что низкий. 43% россиян полагают, что в настоящее время уровень коррупции в России повышается. 47% респондентов полагают, что искоренить коррупцию в России в принципе невозможно.
Коррупция пронизывает буквально все сферы. Например, одни лишь данные о коррупции в системе высшего образования заставляют задуматься, как проходит подготовка российских специалистов. Согласно опросу на сайте Career.ru, каждому пятому столичному студенту (22%) приходилось во время учебы давать взятки; в целом же по России этот показатель еще выше – 27%. Поступление в вуз обходится от 200 тыс. рублей, а возможность продолжить обучение в случае угрозы отчисления – от 135 тыс. рублей, коррупция процветает в 68% российских вузов. При этом 25% студентов сказали, что в их учебном заведении взяточничество – обычное дело. 20% участников опроса не видят в денежных подношениях преподавателям ничего предосудительного.
В двух недавно появившихся трудах – монографии "Коррупция: природа, проявления, противодействие. Научно-правовое исследование" (М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012) и сборнике "Противодействие коррупции. Сборник аналитических материалов" (М., 2012, Отв. ред. академик РАН, д-р юрид. наук, проф. Т.Я.Хабриева) крупнейшие ученые-правоведы и государственные деятели анализируют разные аспекты коррупции.
Монография "Коррупция: природа, проявления, противодействие. Научно-правовое исследование" – это попытка системного подхода к анализу проблематики и механизма коррупции. В ней коррупция рассматривается как социальное явление, указываются факторы, определяющие коррупционные процессы. Сфера противодействия коррупции рассматривается во всей совокупности ее составляющих – описаны международные механизмы и соглашения по борьбе с коррупцией, правовые основы противодействия коррупции в РФ применительно к разным уровням управления (в сравнении с аналогичным опытом зарубежных стран). Рассмотрены законодательные процессы, возможные механизмы преодоления коррупциогенности нормативных актов. В заключение проанализированы сравнительные проявления коррупции в жизненно важных сферах деятельности государства и общества.
Аккумулируя современные юридические нормы и подходы к борьбе с коррупцией, монография в значительной носит теоретический характер и неизбежно содержит общие места и давно всем известные положения: "Масштабы этого социального порока переступили порог критических значений, поразив все слои общества, практически все сферы деятельности и институты, став системной проблемой, без преодоления которой невозможно прогрессивное развитие страны, обусловливает в борьбе с нею принятие мер, исходящих, прежде всего, от государства и гарантированных его силой", "Коррупция – серьезный вызов для любого государства и общества. Ее современной характеристикой стала универсальность, обусловленная распространенностью в государствах с неодинаковым уровнем социально-экономического развития, проникновением в различные сферы государственной и общественной жизни, наличием транснациональных форм" и т.д. Вместе с тем, теоретический анализ, которому подвергается формирование законодательных норм, взаимодействие разных социальных структур и органов управления в координации борьбы с коррупцией, нередко сопровождается подробными примерами из реальной практики. Так, анализируя коррупциогенность актов «регламентного» права, которая, по мнению авторов монографии, обусловлена дефектами не самих этих актов, а федеральных законов, устанавливающих те или иные полномочия органа государственной власти, авторы приводят в пример коррупционный потенциал процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов и разбирают конкретные вопросы, возникающие в связи с АЗС, ООО «Краснодарской гидрогеологической режимно-эксплуатационной станцией» и т.д.
Интересным и важным представляется Приложение к монографии, где анализируются, в т.ч., результаты социологических опросов экспертов и граждан. Полученные цифры весьма красноречивы: так, по абсолютному большинству экспертных оценок, на первом месте по видам коррупции стоит взяточничество и проведение приватизации путём неправомерных конкурсов, аукционов, фактического захвата пакетов акций (по 91,7%). Иначе говоря, коррупционеры прежде всего работают "по-крупному", совершая противозаконные захваты целых предприятий – использование инсайдерской информации, личных связей в общем спектре, покровительство на основе личных связей, полное или частичное освобождение от таможенных платежей и налогов значительно уступают по значимости. И подобное положение дел, несомненно, свидетельствует о большом удельном весе коррупции именно в высших и средних эшелонах, когда, например, освобождение от налогов не играет столь особого значения в сравнении с доходами от больших финансовых афер и рейдерских захватов.
Очень любопытно и мнение россиян о дифференциации уровня коррупции в России по отраслям экономики. Опросы дали следующие ответы: здравоохранение (57%), строительство жилья (50%), образование (49%), сфера торговли (24%) и топливно-энергетический комплекс (23%). Наименее часто респонденты называли военно-промышленный комплекс (14%), транспортный и агропромышленный комплекс (по 6% ответов) – что неудивительно, потому что прямого соприкосновения с этими отраслями большинство опрошенных не имеет. Опросы также показали иерархию отношения к трем основным видам коррупции. По свидетельству авторов доклада, "самой типичной в массовом восприятии считается «скупка бизнеса», когда чиновник вымогает взятку у предпринимателей и граждан. Менее типичной считается «скупка государства», и еще менее – бытовая коррупция". Авторы справедливо отметили, что «бытовая коррупция, наиболее часто встречающаяся гражданам, когда простой человек решает свои проблемы», распространена наиболее широко. Но в глазах граждан она не является чем-то особо криминальным, – а наоборот, видится неким инструментом (часто единственным) для решения своих вопросов. И такое коллективное сознание очень опасно, потому что в нем коррупция коррелируется исключительно с чем-то далеким, с крупными государственными чиновниками, ворочающими миллиардами, а гигантская коррупция на низовом уровне считается сама собой разумеющейся. Отсюда еще один парадоксальный вывод из социологических опросов: в том, что коррупция является негативным социальным явлением, убеждены в современной России лишь 40% граждан, треть россиян считают, что данное явление не влияет на жизнедеятельность общества и государства, а каждый седьмой полагает, что коррупция в целом приносит пользу. И эти результаты одновременно сопутствуют представлениям граждан о гигантской распространенности коррупции. При таком отношении к коррупции, фактически покровительственном со стороны населения, говорить о возможности какой-нибудь реальной борьбы с ней просто не приходится: на повестку дня прежде всего встает вопрос воспитания самих граждан.
В целом же монография, несомненно, будет полезна специалистам – всегда очень полезно иметь под рукой внушительный (более 800 страниц) том, в котором собраны все основные теоретические наработки по всему объему проблем коррупции.
В сборнике "Противодействие коррупции: сборник аналитических материалов", в отличие от монографии, собраны статьи, отражающие разные правовые вопросы противодействия коррупции, но при этом по большей части охватывающие порой очень масштабные темы, сами достойные монографии: "Бизнес и коррупция", "Административные барьеры и коррупция", "Правовые проблемы противодействия коррупции". Поэтому сборник может также претендовать на весомый системно-теоретический вклад в анализ проблематики коррупции и разработку методов борьбы с ней. Соответственно, масштаб заданных тем в известном смысле также приводит к обобщенным, иногда к самым общим положениям, уже достаточно хорошо известным: "Превентивная стратегия борьбы с коррупцией (устранение административных барьеров, оптимизация системы государственных закупок, антикоррупционная стандартизация в сфере государственной службы и т.д.) может рассматриваться как приоритетный вектор развития государственной антикоррупционной политики", "важной составляющей процесса реализации антикоррупционных конвенций является информационное обеспечение" и т.д. Содержание этих глав тоже порой отличается частыми отсылками к общим дефинициям в ущерб решению конкретных правовых вопросов – "под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность лиц….", "совершенно очевидно, что проблема деловой коррупции – это, прежде всего, проблема для самой организации, сотрудники которой используют коррупционные практики. Соответственно, именно в самой организации должна формироваться культура нетерпимого отношения к коррупции. Однако только совершенствованием корпоративной культуры проблему не решить, поскольку, как было указано выше, любая декларируемая корпоративная культура не способна предотвратить коррупцию, если несовершенна система мотивации персонала и организационная структура". Вместе с тем, без таких дефиниций масштабные темы, заданные авторами сборника, раскрыть довольно трудно.
В результате, сборник является, в определенном смысле, расширением монографии, будучи посвященным столь же общим вопросам борьбы с коррупцией. Это не удивительно: оба издания почти одновременно подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Директор Московского бюро по правам человека Александр Брод: «Можно считать, что указанные издания создают прекрасную теоретическую базу для работы по преодолению коррупции. Дело осталось за "малым": воплотить в жизнь рекомендации наших крупнейших юристов. Но в этом и есть основная проблема, а не в недостатке теоретического материала. Юристы хорошо знают латинское выражение quid prodest? - "кому это выгодно?" Кому выгодно бороться с коррупцией, если она обогащает тысячи людей на самых высоких уровнях хозяйствования, когда приносит баснословные дивиденды чиновникам высокого ранга, депутатам, прокурорам? Пока высшее руководство страны не проявит железную волю и не заставит всю "вертикаль" отказаться от желания зарабатывать деньги незаконным путем, не порушит семейственность и "дружеские" коррупционные связи, пока не будет безжалостно карать за коррупцию, все теоретические труды таковыми и останутся, будучи полностью оторванными от действительности».
Уровень коррупции настолько высок, что многие граждане считают коррупцию неотъемлемой, а то и полезной составляющей российской жизни. Так согласно опросу ФОМ, проведенному в конце июля, 80% россиян считают, что уровень коррупции в России высокий. 11% думают, что средний и лишь 1% полагают, что низкий. 43% россиян полагают, что в настоящее время уровень коррупции в России повышается. 47% респондентов полагают, что искоренить коррупцию в России в принципе невозможно.
Коррупция пронизывает буквально все сферы. Например, одни лишь данные о коррупции в системе высшего образования заставляют задуматься, как проходит подготовка российских специалистов. Согласно опросу на сайте Career.ru, каждому пятому столичному студенту (22%) приходилось во время учебы давать взятки; в целом же по России этот показатель еще выше – 27%. Поступление в вуз обходится от 200 тыс. рублей, а возможность продолжить обучение в случае угрозы отчисления – от 135 тыс. рублей, коррупция процветает в 68% российских вузов. При этом 25% студентов сказали, что в их учебном заведении взяточничество – обычное дело. 20% участников опроса не видят в денежных подношениях преподавателям ничего предосудительного.
В двух недавно появившихся трудах – монографии "Коррупция: природа, проявления, противодействие. Научно-правовое исследование" (М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012) и сборнике "Противодействие коррупции. Сборник аналитических материалов" (М., 2012, Отв. ред. академик РАН, д-р юрид. наук, проф. Т.Я.Хабриева) крупнейшие ученые-правоведы и государственные деятели анализируют разные аспекты коррупции.
Монография "Коррупция: природа, проявления, противодействие. Научно-правовое исследование" – это попытка системного подхода к анализу проблематики и механизма коррупции. В ней коррупция рассматривается как социальное явление, указываются факторы, определяющие коррупционные процессы. Сфера противодействия коррупции рассматривается во всей совокупности ее составляющих – описаны международные механизмы и соглашения по борьбе с коррупцией, правовые основы противодействия коррупции в РФ применительно к разным уровням управления (в сравнении с аналогичным опытом зарубежных стран). Рассмотрены законодательные процессы, возможные механизмы преодоления коррупциогенности нормативных актов. В заключение проанализированы сравнительные проявления коррупции в жизненно важных сферах деятельности государства и общества.
Аккумулируя современные юридические нормы и подходы к борьбе с коррупцией, монография в значительной носит теоретический характер и неизбежно содержит общие места и давно всем известные положения: "Масштабы этого социального порока переступили порог критических значений, поразив все слои общества, практически все сферы деятельности и институты, став системной проблемой, без преодоления которой невозможно прогрессивное развитие страны, обусловливает в борьбе с нею принятие мер, исходящих, прежде всего, от государства и гарантированных его силой", "Коррупция – серьезный вызов для любого государства и общества. Ее современной характеристикой стала универсальность, обусловленная распространенностью в государствах с неодинаковым уровнем социально-экономического развития, проникновением в различные сферы государственной и общественной жизни, наличием транснациональных форм" и т.д. Вместе с тем, теоретический анализ, которому подвергается формирование законодательных норм, взаимодействие разных социальных структур и органов управления в координации борьбы с коррупцией, нередко сопровождается подробными примерами из реальной практики. Так, анализируя коррупциогенность актов «регламентного» права, которая, по мнению авторов монографии, обусловлена дефектами не самих этих актов, а федеральных законов, устанавливающих те или иные полномочия органа государственной власти, авторы приводят в пример коррупционный потенциал процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов и разбирают конкретные вопросы, возникающие в связи с АЗС, ООО «Краснодарской гидрогеологической режимно-эксплуатационной станцией» и т.д.
Интересным и важным представляется Приложение к монографии, где анализируются, в т.ч., результаты социологических опросов экспертов и граждан. Полученные цифры весьма красноречивы: так, по абсолютному большинству экспертных оценок, на первом месте по видам коррупции стоит взяточничество и проведение приватизации путём неправомерных конкурсов, аукционов, фактического захвата пакетов акций (по 91,7%). Иначе говоря, коррупционеры прежде всего работают "по-крупному", совершая противозаконные захваты целых предприятий – использование инсайдерской информации, личных связей в общем спектре, покровительство на основе личных связей, полное или частичное освобождение от таможенных платежей и налогов значительно уступают по значимости. И подобное положение дел, несомненно, свидетельствует о большом удельном весе коррупции именно в высших и средних эшелонах, когда, например, освобождение от налогов не играет столь особого значения в сравнении с доходами от больших финансовых афер и рейдерских захватов.
Очень любопытно и мнение россиян о дифференциации уровня коррупции в России по отраслям экономики. Опросы дали следующие ответы: здравоохранение (57%), строительство жилья (50%), образование (49%), сфера торговли (24%) и топливно-энергетический комплекс (23%). Наименее часто респонденты называли военно-промышленный комплекс (14%), транспортный и агропромышленный комплекс (по 6% ответов) – что неудивительно, потому что прямого соприкосновения с этими отраслями большинство опрошенных не имеет. Опросы также показали иерархию отношения к трем основным видам коррупции. По свидетельству авторов доклада, "самой типичной в массовом восприятии считается «скупка бизнеса», когда чиновник вымогает взятку у предпринимателей и граждан. Менее типичной считается «скупка государства», и еще менее – бытовая коррупция". Авторы справедливо отметили, что «бытовая коррупция, наиболее часто встречающаяся гражданам, когда простой человек решает свои проблемы», распространена наиболее широко. Но в глазах граждан она не является чем-то особо криминальным, – а наоборот, видится неким инструментом (часто единственным) для решения своих вопросов. И такое коллективное сознание очень опасно, потому что в нем коррупция коррелируется исключительно с чем-то далеким, с крупными государственными чиновниками, ворочающими миллиардами, а гигантская коррупция на низовом уровне считается сама собой разумеющейся. Отсюда еще один парадоксальный вывод из социологических опросов: в том, что коррупция является негативным социальным явлением, убеждены в современной России лишь 40% граждан, треть россиян считают, что данное явление не влияет на жизнедеятельность общества и государства, а каждый седьмой полагает, что коррупция в целом приносит пользу. И эти результаты одновременно сопутствуют представлениям граждан о гигантской распространенности коррупции. При таком отношении к коррупции, фактически покровительственном со стороны населения, говорить о возможности какой-нибудь реальной борьбы с ней просто не приходится: на повестку дня прежде всего встает вопрос воспитания самих граждан.
В целом же монография, несомненно, будет полезна специалистам – всегда очень полезно иметь под рукой внушительный (более 800 страниц) том, в котором собраны все основные теоретические наработки по всему объему проблем коррупции.
В сборнике "Противодействие коррупции: сборник аналитических материалов", в отличие от монографии, собраны статьи, отражающие разные правовые вопросы противодействия коррупции, но при этом по большей части охватывающие порой очень масштабные темы, сами достойные монографии: "Бизнес и коррупция", "Административные барьеры и коррупция", "Правовые проблемы противодействия коррупции". Поэтому сборник может также претендовать на весомый системно-теоретический вклад в анализ проблематики коррупции и разработку методов борьбы с ней. Соответственно, масштаб заданных тем в известном смысле также приводит к обобщенным, иногда к самым общим положениям, уже достаточно хорошо известным: "Превентивная стратегия борьбы с коррупцией (устранение административных барьеров, оптимизация системы государственных закупок, антикоррупционная стандартизация в сфере государственной службы и т.д.) может рассматриваться как приоритетный вектор развития государственной антикоррупционной политики", "важной составляющей процесса реализации антикоррупционных конвенций является информационное обеспечение" и т.д. Содержание этих глав тоже порой отличается частыми отсылками к общим дефинициям в ущерб решению конкретных правовых вопросов – "под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность лиц….", "совершенно очевидно, что проблема деловой коррупции – это, прежде всего, проблема для самой организации, сотрудники которой используют коррупционные практики. Соответственно, именно в самой организации должна формироваться культура нетерпимого отношения к коррупции. Однако только совершенствованием корпоративной культуры проблему не решить, поскольку, как было указано выше, любая декларируемая корпоративная культура не способна предотвратить коррупцию, если несовершенна система мотивации персонала и организационная структура". Вместе с тем, без таких дефиниций масштабные темы, заданные авторами сборника, раскрыть довольно трудно.
В результате, сборник является, в определенном смысле, расширением монографии, будучи посвященным столь же общим вопросам борьбы с коррупцией. Это не удивительно: оба издания почти одновременно подготовлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Директор Московского бюро по правам человека Александр Брод: «Можно считать, что указанные издания создают прекрасную теоретическую базу для работы по преодолению коррупции. Дело осталось за "малым": воплотить в жизнь рекомендации наших крупнейших юристов. Но в этом и есть основная проблема, а не в недостатке теоретического материала. Юристы хорошо знают латинское выражение quid prodest? - "кому это выгодно?" Кому выгодно бороться с коррупцией, если она обогащает тысячи людей на самых высоких уровнях хозяйствования, когда приносит баснословные дивиденды чиновникам высокого ранга, депутатам, прокурорам? Пока высшее руководство страны не проявит железную волю и не заставит всю "вертикаль" отказаться от желания зарабатывать деньги незаконным путем, не порушит семейственность и "дружеские" коррупционные связи, пока не будет безжалостно карать за коррупцию, все теоретические труды таковыми и останутся, будучи полностью оторванными от действительности».