Заявление в связи с ходом разработки пенсионной реформы
Пенсионная реформа – одна из самых горячих и актуальных тем в современных российских экономических дискуссиях. Это связано с самыми разными факторами, один из которых – плохая демографическая ситуация в России: только в 2011 г. произошел перелом, когда рождаемость превысила смертность. В результате в стране очень высок процент пожилых людей. По расчетам бывшего министра финансов А.Кудрина, к 2030 г. количество пенсионеров вырастет в процентном отношении с нынешних 37% до 54% населения. Сегодняшние пенсионеры, прожившие нелегкие годы и выдержавшие многие социальные потрясения, честно трудившиеся в течение десятков лет и приумножавшие богатства страны, достойны получать пенсию соразмерно своему труду. Обеспечить им достойные социальные выплаты можно только при условии успешно функционирующей экономики, которая, к сожалению, пока в России далеко таковой не является. В известной мере "стабилизирует" ситуацию то обстоятельство, что показатель продолжительности жизни в России – один из самых низких среди развивающихся стран, но понятно, что ориентироваться на подобные особенности российской действительности было бы проявлением крайнего цинизма.
В таких условиях приходится решать классическую задачу экономико-математического моделирования: как при условии целого ряда ограничений найти оптимальный вариант социального обеспечения граждан в старости. Причем реформа насущно необходима: по словам того же А.Кудрина, если ничего не реформировать, то взносы в Пенсионный фонд России нужно будет повышать с нынешних 22% до 33% (не считая подоходного налога и отчислений на «бесплатную» медицину). Иначе говоря, если сейчас государство отдает на покрытие дефицита Пенсионного фонда каждый четвертый бюджетный рубль, то придется отдавать каждый третий или даже второй.
Предлагались самые разные пути реформирования. Рассматривались варианты соотношений обязательной государственной части пенсионного обеспечения и индивидуальной накопительной части, по "двухэтажной" или "трехэтажной" схеме. Так, Минздравсоцразвития еще совсем недавно предложил "трехэтажную" систему пенсионного обеспечения: базовая часть – это солидарная страховая часть пенсионного обеспечения, которая должна составлять не менее 40% заработка, вторая – корпоративные пенсии, куда предполагается переместить и нынешнюю накопительную составляющую, третья – это индивидуальные накопления гражданина. При этом Минздравсоцразвития ориентировалось на "социальную" политику, стремясь повысить пенсионные накопления через повышение нагрузки на бизнес и работодателей. Однако ряд экспертов раскритиковали предложения министерства, назвав их "возвращением к распределительной системе, то есть работающие граждане будут обеспечивать выплаты пенсионерам", указав на отсутствие мотиваций к повышению пенсии и на невозможность увеличения пенсионных выплат. В качестве альтернативной и более продуктивной они указывают на позицию Минфина и Минэкономразвития, которые предлагают создание механизма гарантий застрахованных пенсионных вкладов, чтобы каждый работающий гражданин обеспечивал себе пенсию сам. Эту же позицию в целом разделяют либеральные эксперты, также предлагающие возложить основные тяготы по пенсионному обеспечению на самих работающих.
Одним из главных предложений либералов является повышение пенсионного возраста. В самом деле, в большинстве развитых стран пенсионный возраст выше, чем в России. Низкий пенсионный возраст для российских граждан (60 лет – у мужчин, 55 – у женщин) является еще советским социальным наследием. Однако механическое копирование зарубежных образцов, как это часто бывает в российских экономических реформах, здесь воспроизвести довольно сложно. Повышение пенсионного возраста может вызвать серьезный общественный конфликт, протесты у значительной части населения. А поскольку политическая атмосфера в России нестабильна, то последствия такого решения могут стать непредсказуемыми.
В итоге споры экономистов и экспертов продолжаются: подготовленному по заказу правительства докладу "Стратегия-2020", с очерченными перспективами пенсионной реформы, сопутствуют альтернативные предложения Минздравсоцразвития, ряда экономических институтов, отдельных экономистов. По словам главы Пенсионного фонда России (ПФР) Антона Дроздова, за прошедшие годы "некоторые ключевые задачи так и не были решены. Не был реформирован институт досрочных пенсий, не созданы корпоративные пенсионные системы, остался нерешенным вопрос о сбалансированности системы пенсионного страхования по доходам и расходам. Не были также предприняты все необходимые шаги для действительного развития накопительного компонента. Закон о выплатах пенсионных накоплений появился только в 2011 году. При этом нормативной базы, гарантирующей гражданам сохранность и доходность средств их пенсионных накоплений, нет до сих пор. Таким образом, за 10 лет в пенсионной системе накопился целый пласт проблем. И теперь, разрабатывая долгосрочную стратегию развития, мы вынуждены находить решение этих вопросов".
Одной из серьезнейших проблем по-прежнему является дефицит пенсионной системы, который Минтруда и Минфин предлагают снизить принятием ряда мер, к которым относятся:
• увеличение пенсионных платежей представителей самозанятого населения (индивидуальные предприниматели, фермеры, адвокаты, нотариусы и др.) примерно в два раза;
• отказ от льготных тарифов страховых взносов после завершения периода действия этих льгот для отдельных категорий страхователей (в основном они заканчиваются в 2014-2015 гг.) и поддержка отдельных отраслей и секторов экономики через субсидии – тариф же предлагается платить в полном объеме;
• поэтапное введение дополнительного тарифа страховых взносов для страхователей, имеющих работников на вредных и опасных производствах.
При этом глава Пенсионного фонда не разделяет предложений от Минфина об увеличении минимального стажа, дающего право на трудовую пенсию, с 5 до 10 лет – из тех соображений, что она не даст существенной экономии – и на пересмотр подходов по индексации пенсий: по словам А.Дроздова, "в правительстве уже объявлено о том, что в 2013-2015 годах общий уровень роста трудовых пенсий составит 45%. При изменении действующих правил обеспечить такую индексацию не получится".
Кажется, начинает подвергаться существенному пересмотру и сама реформа в части соотношения накопительной и страховой части, и здесь тоже налицо противоречие в позиции Пенсионного фонда и Минфина. А.Дроздов утверждает, что "накопительная часть пенсии по обязательному страхованию в своем нынешнем виде пока не стала страховкой от бедности. Формирование пенсионных прав в распределительной системе идет более высокими темпами по сравнению с доходностью от инвестирования средств пенсионных накоплений… Получается, что у граждан, имеющих накопительную часть, пенсионные права формируются вдвое меньшими темпами, чем по страховой части, а накопленные средства обесценились". Пенсионный фонд еще раз подтверждает социальную ориентированность политики, делая упор на солидарную систему накоплений – когда пенсии формируются из страховых взносов за работающих граждан и за счет федерального бюджета: "сейчас важна сбалансированность именно солидарной части, чтобы она не уменьшалась быстрыми темпами… Расчеты показывают, что накопительная часть будет относительно значима для граждан, выходящих на пенсию только ближе к 2040 году, когда ее доля в трудовой пенсии приблизится к уровню примерно в 18%". Глава Пенсионного фонда считает, что произойдет перераспределение ориентации граждан на солидарную систему из накопительной, до 70% от общей суммы накоплений, объясняя это обстоятельство очень высоким уровнем дифференциации заработной платы: "Около 75% работающих получают зарплату ниже средней по экономике. Для этих людей формирование накопительной части пенсии в обязательном порядке, как это происходит сейчас, не является значимым. Они смогут поручить себя заботам государства и формировать свою будущую пенсию по обязательному пенсионному страхованию в солидарной системе. А те, кто получает высокую зарплату, смогут активно инвестировать свои накопления, в т.ч. и добровольные, как это происходит и сегодня".
В итоге Минтруда предложило вообще отменить накопительную часть пенсии или же, в качестве варианта, снизить ставки взносов с 6 до 2%. Кроме того, в Минтруда упорно говорят об отмене досрочных пенсий – в частности, у россиян, занятых в бюджетном секторе. Неизменными останутся пенсии госслужащим и силовому блоку.
Подобный поворот в реформе пенсионной системы носит довольно радикальный характер. Фактически все уговоры работающих граждан вкладывать свои деньги в разные инвестиционные фонды закончились заявлением, что "накопленные средства обесценились". Зная особенности российской экономики, это, увы, можно было ожидать, хотя обманутым в своих ожиданиях гражданам от этого не легче. И успокоительное заявление А.Дроздова, что "все накопления останутся за гражданами и будут продолжать инвестироваться, а при решении гражданина выйти на пенсию – будут ему выплачиваться в виде накопительной части пенсии или пенсионной выплаты. То есть все пенсионные права сохранятся и все пенсионные накопления будут учтены при назначении им пенсии. Никто ничего отбирать не собирается" не слишком успокаивает.
Однако необходимо отметить, что часть граждан уже привыкла рассчитывать на обязательную накопительную часть, ожидая возврата денег в пенсионном возрасте. Так, согласно данным исследования фонда «Общественное мнение», 25% респондентов не представляют свою пенсию без обязательной накопительной части, и лишь 11% высказались против нее. Положительно к отмене обязательной накопительной системы относятся только 37% россиян. Но все, кто высказался за отмену накопительной части пенсии в пользу добровольной, считают, что «у людей должен быть выбор», «люди должны сами заботиться о своем будущем, определять размер своей пенсии», «люди смогут самостоятельно контролировать свои пенсионные накопления». По всей вероятности, эта группа населения и ориентирована, в первую очередь, на самих себя, меньше верит Пенсионному фонду и придерживается концепции либеральных экономистов.
Однако эта группа представляет сравнительно меньшую часть граждан. Большинство же граждан, по мнению президента фонда «Центр стратегических разработок» Михаила Дмитриева, после таких предложений Минтруда еще больше разуверятся в способности государства исполнять свои долгосрочные обязательства. М.Дмитриев полагает, что в результате ликвидации обязательной накопительной части пенсии молодые россияне лишатся защиты от демографических рисков и возможности более тесно увязать пенсию с заработком: "Радикальная реформа страховых пенсий приведет к максимальной дезориентации граждан". Кроме того, М.Дмитриев указал и на непрозрачность новой формулы пенсионной реформы: "Новая пенсионная формула содержит показатели и поправочные коэффициенты, которыми легче манипулировать, формирование их значений непрозрачно и непонятно для людей. Их величины можно легко менять внутренними актами Пенсионного фонда, даже не предупреждая об этом самих граждан".
Глава "Сбербанка" Герман Греф, который долгое время возглавлял Минэкономразвития и лично курировал в данном ведомстве пенсионную реформу, также полагает, что развивать добровольные накопления, отменив обязательные, не получится. Он написал об этом в письме премьер-министру Дмитрию Медведеву, в котором признал, что распределительная система выгоднее работникам с низким заработком, – однако, по его мнению, для людей с зарплатой выше средней, напротив, возрастает значимость накоплений. При этом выбор между накопительной и распределительной системами, перед которым встало правительство, Греф называет ложным и мотивированным идеологическими, а не экономическими или социальными причинами. Он также отмечает, что из-за ухудшения демографической ситуации распределительная система не будет работать, поскольку с каждым годом будет возрастать иждивенческая нагрузка на работающих граждан. Его поддержал директор Института социальных проблем Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" Сергей Смирнов: "Накопительная часть – это единственная составная пенсии, которая может быть наследована. Это единственная составляющая нашей пенсии, которая не зависит от позиции и желаний государства. Мы можем этими деньгами самостоятельно управлять. Другое дело, что не все управляют, но это уже наш с вами выбор. Во всяком случае, право такое у нас есть. Именно поэтому полностью поддерживаю позицию Минфина, озвученную его руководителем, и позицию председателя правления Сбербанка России Германа Грефа, которые выступили против отмены накопительной части пенсии".
Прямо противоположное мнение высказывает научный сотрудник Института социологии РАН Юлия Лежнина: "Людям станет понятно, как пенсия рассчитывается. А с накопительными только путаница, многие не понимают, что будет с размером пенсии, хотя бы потому, что доходность инвестируемых средств постоянно меняется".
А первый зампред Центробанка Алексей Улюкаев вообще предложил самую радикальную идею: вообще отказаться от страховых пенсий и ограничиться пенсиями, которые защищают от бедности и добровольными персональными накоплениями.
Из такого разброса мнений понятно, насколько далека страна от достижения консенсуса по поводу характера формирования пенсий. Впрочем, и принятие окончательного варианта пенсионной реформы откладывается: участники последнего совещания у помощника Президента Эльвиры Набиуллиной выступили резко против отмены обязательных накоплений, и эксперты полагают, что планируемое в сентябре заседание правительства для одобрения предложений Минтруда по пенсионной реформе никаких решений не примет.
Сложившаяся ситуация и затягивание ее разрешения вызывает критику международных финансовых организаций, в частности, Международного валютного фонда, настаивающего на скорейшей реформе. По расчетам Фонда, изложенным в недавно опубликованном докладе, с 2000 по 2010 гг. доля затрат на пенсии и пособия в России выросла с 4,5% ВВП до 8,9%, а количество пенсионеров – с 38,4 до 39,7 млн. чел., при этом существующие законы позволяют довольно большому числу россиян отправиться на пенсию досрочно. К 2050 г. иждивенцев у трудоспособного человека станет вдвое больше, а средняя продолжительность жизни (при нынешней в 60 лет) вырастет примерно на 4 года при прежнем уровне рождаемости. В результате, по прогнозам экспертов МВФ, к 2030 г. затраты на пенсии и пособия в России достигнут 12% ВВП, а к 2015 году – 16%, что гораздо выше тех цифр, которые МВФ прогнозирует для стран Европы – 11% ВВП к 2050 г.
МВФ, в качестве главного инструмента рекомендует, опять же, повысить пенсионный возраст к 2030 г., по меньшей мере, до 60 лет для обоих полов – что уже позволило бы сократить расходы на пенсию до 14,4% ВВП. Более кардинальное решение – увеличить пенсионный возраст мужчин и женщин, соответственно, до 63 лет к 2030 г., и до 65 лет к 2050 г. – кардинально изменило бы ситуацию: вместо 16,2% ВВП Россия тратила бы в 2050 г. лишь 9,8%.
Однако до 2050 г. еще далеко, и МВФ предлагает и другие меры – в частности, существенное увеличение налогов. Однако представляется, что данная мера, в условиях российской экономики, не только будет служить тормозом к развитию предпринимательства, особенно мелкого и среднего бизнеса, но и увеличит теневую сферу экономики, и так очень значительную. Поэтому эксперты МВФ предпочитают увеличение пенсионного возраста, как наиболее эффективную меру.
В итоге все опять сводится к спорам о повышении пенсионного возраста, и мнения здесь разделяются. Понятно, что коммунисты и профсоюзы по определению выступают против, больше спекулируя на популистских лозунгах заботы о трудящихся, чем на экономических расчетах. Так, депутат Госдумы от КПРФ В.Романов заявил: " Проще всего продолжать отыгрываться политикам или государству на тружениках… Ситуация в стране требует кардинального поворота, эффективной экономической политики. На фоне повышения тарифов, вступления в ВТО и т.п., если наложится еще и повышение пенсионного возраста, буду удивлен, если народное негодование не найдет более радикального выплеска".
Но и эксперты разделяются в своих оценках эффективности повышения пенсионного возраста. Заведующий кафедрой социального страхования Российского государственного социального университета Н.Кричевский категорически против повышения пенсионного возраста. Член президентской Комиссии по экономическому развитию и интеграции и руководитель группы разработчиков «Стратегии-2020» В.Мау безусловно за повышение пенсионного возраста, но эта мера должна сопровождаться обязательно другими мерами: "… одно только повышение пенсионного возраста чисто технически не решит многих проблем. Если вы хотите оставить пенсионную систему как есть, надо устанавливать пенсионный возраст на уровне 90-95 лет, потому что увеличение с 60 до 65 лет не сыграет принципиальной роли с бюджетной точки зрения".
Активным сторонником такой меры был, как уже сказано, экс-глава Минфина РФ Алексей Кудрин. Сторонником повышения пенсионного возраста является и руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич. Причем он делает акцент, прежде всего, на неадекватно низком пенсионном возрасте женщин: "У мужчин сейчас более-менее он соответствует демографическим характеристикам. У женщин — нет. В среднем в 20 лет начинается трудовая жизнь. Даже если женщина работает всю жизнь — она работает 35 лет. А на пенсии те, кто дожил, находятся в среднем 25 лет. Если представить, что гражданин сам себе копит средства, то понятно, что невозможно за 35 лет накопить на 25 лет нормальной жизни (если не откладывать половину заработка). Такого соотношения между трудовой и пенсионной жизнью нет ни в одной стране. Нормальное их соотношение для российских женщин на сегодня достигается при пенсионном возрасте 59-60 лет. Если объявить грядущее повышение пенсионного возраста прямо сейчас, то процесс может завершиться примерно в 2025 году. Но к этому времени продолжительность жизни еще вырастет (примерно на 4 года для мужчин и 3 года для женщин). С учетом этого оптимальный пенсионный возраст составит примерно 62 года для женщин и 62-63 для мужчин". Директор Независимого института социальной политики Лилия Овчарова считает, что есть аргументы "за" и "против" повышения пенсионного возраста. Но она справедливо указывает, что «если принимать решение о повышении пенсионного возраста, то предупреждать людей нужно за 10-15 лет до того, как наступит их выход на пенсию" – т.е., введение нового пенсионного возраста можно осуществить не ранее чем через 10-15 лет (с чем, собственно, большинство экономистов согласно).
Директор Московского бюро по правам человека Александр Брод: «Иначе говоря, единой точки зрения на пенсионную реформу так и не достигнуто. Соответствующие ведомства и эксперты придерживаются разных, порой диаметрально противоположных точек зрения. За ними стоят различные группы влияния, что лишь усугубляет трудности решения столь важного и актуального для страны вопроса».