В соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) Министерство юстиции Российской Федерации публикует новый доклад о реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, о состоянии и развитии государственной системы бесплатной юридической помощи, об оценке эффективности функционирования государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, использовании соответствующих бюджетных ассигнований в 2012-2014 годах.
Фактически данный доклад оценивает эффективность действия вступившего в силу в январе 2012 г. закона о бесплатной юридической помощи. Напомним, что необходимость принятия подобного закона была очевидна. Если состоятельные граждане могут нанять опытного адвоката, заплатив ему высокий гонорар, то сложнее приходится небогатым гражданам, жителям небольших городов и деревень, несовершеннолетним сиротам. А всем им очень часто приходится сталкиваться с вопросами получения наследства, оформления права на собственность, организации мелкого бизнеса и т.д. В условиях же повальной коррупции, которая царит в чиновничьем аппарате, отвечающем за решение спорных вопросов, и судебных органах, простой гражданин, не знающий тонкостей законодательства, часто оказывался в безвыходном положении.
Для разрешения этой проблемы и был принят закон, который возлагает обязанность на органы власти в регионах бесплатно консультировать граждан в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к их компетенции. Гражданам, нуждающимся в социальной поддержке и защите, органы власти должны помогать составлять заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера, а также представлять интересы таких граждан в судах, государственных и муниципальных органах и организациях. При этом регионы наделяются правом создавать государственные юридические бюро и привлекать адвокатов к участию в государственной системе бесплатной юридической помощи.
Согласно закону бесплатную юридическую помощь за счет бюджетных средств, помимо традиционных групп населения, имеющих право на такую помощь (граждане с доходом ниже прожиточного минимума, инвалиды I и II группы, ветераны Великой Отечественной войны, Герои РФ, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда, дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, несовершеннолетние, находящиеся в колониях, недееспособные граждане), могут получить граждане, которые оказались в «трудной жизненной ситуации» и при этом не имеют права на получение бесплатной юридической помощи.
Уже при принятии закона эксперты отметили некоторые юридические погрешности в его формулировках. Очевидно, что оценка «трудной жизненной ситуации» весьма субъективна, что может привести к конфликтам – кто-то всегда посчитает, что комиссия недоучла «тяжесть» ситуации. Кроме того, это положение закона содержит в себе неправовую и даже коррупционную составляющую: например, личное знакомство обращающегося за юридической помощью с членами комиссии может способствовать признанию его ситуации «трудной».
Есть и ряд других положений закона, которые эксперты считали неудачными. Так, в регионах оказание бесплатной правовой помощи на подведомственной территории может осуществляться за счет создания государственных юридических бюро или привлечения адвокатов; при этом адвокатским палатам предписывалось ежегодно представлять списки адвокатов, участвующих в системе оказания бесплатной помощи. А как показывает практика, назначение адвокатов для оказания помощи клиентам за счет государства (институт «назначенных адвокатов») приводило к многочисленным злоупотреблениям и крайне низкому качеству оказываемых при этом услуг. В принятом законе никак не оговаривались льготы и официальные преференции тем адвокатам и организациям, которые оказывали бесплатную юридическую помощь населению, и эксперты полагали, что тем самым невозможно обеспечить качество юридических услуг населению: либо контор по оказанию бесплатных услуг будет крайне мало, либо их штаты будут укомплектованы специалистами с невысокой квалификацией.
Насколько эффективным окажется закон, и должно было показать время.
В начале доклада прослеживается развитие федерального и регионального законодательства в сфере бесплатной юридической помощи по двум основным критериям:
- увеличение категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи;
- расширение перечня случаев по ее оказанию.
В качестве примера приводится Федеральный закон от 21.07.2014
№ 271-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и статью 20 Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», где право на получение бесплатной юридической помощи закреплено еще и за гражданами, пострадавшими в результате чрезвычайной ситуации.
Авторы доклада пишут, что основным препятствием для расширения юридической помощи является нехватка финансовых средств – что естественно в ситуации кризиса. Однако при этом они указывают, что, несмотря на сложности экономической ситуации в стране, в 2014 г. имеется положительная динамика в законодательстве субъектов Российской Федерации по увеличению числа регионов, расширивших перечень категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и увеличению перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи. Так, в 2012 г. было 25 регионов, где установлены дополнительные гарантии реализации права граждан на получение бесплатной юридической помощи, в 2013 г. – уже 47, в 2014 г. – 52, что в настоящее время составляет 61,2 % от общего количества субъектов Российской Федерации. В качестве дополнительных категорий граждан включены лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; инвалиды III группы; представители коренных малочисленных народов; многодетные родители и родители, воспитывающие детей в возрасте до 14 лет в неполных семьях; граждане, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации или пострадавшие в результате чрезвычайных ситуаций.
В докладе отмечено, что большинство регионов оперативно принимало меры по реализации Федерального закона. Только несколько регионов по разным причинам сделали это позже. Критике подверглись Кабардино-Балкарская Республика и Красноярский край, где «должная работа» не проводилась. Кроме того, указывается, что в Кабардино-Балкарской Республике отсутствует список адвокатов, участвующих в государственной системе бесплатной юридической помощи, не заключено соглашение с адвокатской палатой, а также отсутствуют бюджетные ассигнования на финансирование деятельности адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи.
В докладе отмечено увеличение количества государственных юридических бюро. Так, по состоянию на конец 2014 г. на территории страны действует 24 государственных юридических бюро. Количество сотрудников государственных юридических бюро в 2014 г. составило 476 человек. В 2012 г. данные показатели составляли 121 единицу; в 2013 г. – 445 единиц. Общий объем бюджетных ассигнований на финансирование деятельности государственных юридических бюро в 2012 г. составил 32 102 090 руб., в 2013 г. – 275 679 793 руб. и в 2014 г. – 330 531 940,2 руб. Отметим, что величину объема ассигнований трудно прокомментировать, но вот количество задействованных юристов представляется очень небольшим. 476 юристов на 26,5 млн. человек, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, – это совершенно мизерные цифры.
Неудивительно, что в 2014 г. доля граждан, получивших бесплатную юридическую помощь, в общем количестве граждан, имеющих право на ее получение в государственном юридическом бюро и у адвокатов, была чрезвычайно низкой: малоимущие – 0,23 %; инвалиды I и II группы – 0,38 %; ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Советского Союза, Социалистического Труда – 0,3 %; несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, и несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы – 0,7 %; признанные судом недееспособными – 0,2 %.
В докладе отмечен интересный факт: при одновременном участии в регионе государственного юридического бюро и адвокатов в государственной системе бесплатной юридической помощи ведущее место в данной деятельности занимает государственное юридическое бюро. При этом показатели государственных юридических бюро по оказанной гражданам помощи в десятки раз превышают показатели относительно помощи, оказанной адвокатами. Например, в Камчатском крае, Оренбургской, Самарской областях, где действуют государственные юридические бюро и привлечены адвокаты, показатели относительно помощи, оказанной адвокатами, равны нулю.
Но приведенные авторами доклада цифры такого существенного разрыва не показывают. За 2012 г. к адвокатам обратились 26 923 гражданина, в 2013 г. – 46 253, в 2014 г. – 71 415, в то время как в государственные юридические бюро в 2012 г. обратились 24 373 гражданина, в 2013 г. – 56 959, в 2014 г. – 121 889. При этом, правда, государственных юридических контор значительно больше, чем адвокатских: государственные юридические бюро действуют только в 24 регионах России, а адвокаты – в 75.
В 77 субъектах Российской Федерации значение показателя оказанной бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам составляет менее 1% от общего количества малоимущих граждан, проживающих в регионе. Но резервы есть; свидетельство тому – успех Магаданской области, где около 8% малоимущих граждан получили такую помощь, Еврейской автономной области – около 9%. И абсолютный «положительный» рекорд установила Смоленская область – 19%.
Авторы доклада особо выделяют в качестве эффективных государственные юридические бюро Пензенской, Свердловской, Иркутской, Волгоградской, Тамбовской и Ульяновской областей.
Тревожным является показатель выплат бюджетных ассигнований на оплату труда адвокатов. Объем предусмотренных бюджетных ассигнований на оплату труда адвокатов в 2014 г. составляет 184 571 463,07 руб., из них выплачено – 63 763 279,95 руб., или 34,55 % . Это очень низкий показатель, и потому ожидать активизации работы адвокатов в будущем не приходится. Скептики при принятии закона оказались вполне прозорливы относительно трудностей его реализации.
В докладе указаны причины такого положения дел:
- сложность подготовки адвокатами отчетов для получения оплаты труда за оказанную помощь и компенсации понесенных расходов;
- сложность механизма получения выплат за оказанную юридическую помощь;
- трудности подтверждения участия в судебных заседаниях, если рассмотрение дела не окончено;
- проблема длительных сроков, установленных региональным законодательством для возмещения расходов.
Авторы доклада предлагают решать эту проблему через предоставление субсидии адвокатской палате субъекта Российской Федерации для оплаты труда адвокатов и компенсации их расходов на территории региона.
Однако есть еще одна проблема – у граждан зачастую отсутствуют документы, подтверждающие их принадлежность к категориям лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи; сбор необходимых документов затруднителен и длителен. Авторы доклада предлагают предусмотреть особый порядок и условия получения малоимущими гражданами бесплатной юридической помощи в объеме, предусмотренном ст. 20 Федерального закона.
В докладе также отмечена активная деятельность Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России». Организация разрабатывает проектные документы в данной сфере, имеет в каждом субъекте Российской Федерации региональное отделение и сеть общественных приемных по оказанию бесплатной юридической помощи. Организация совместно с Минюстом России на протяжении нескольких лет ежеквартально проводит дни бесплатной юридической помощи. В то же время только 34 центра бесплатной юридической помощи Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», которые находятся в 10 регионах, включены в Список негосударственных центров бесплатной юридической помощи Минюста России.
В заключение доклада авторы выделяют на будущее наиболее приоритетные задачи:
- совершенствование регионального законодательства по реализации Федерального закона;
- методическое обеспечение деятельности участников государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи;
- активизация работы по развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи.
Директор МБПЧ Александр Брод: «Таким образом, подвижки в сфере оказания бесплатной юридической помощи населению заметны, но они касаются, прежде всего, организационных вопросов и законодательных инициатив. Объем реальной бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам пока очень невелик».