Комиссар Совета Европы по правам человека Нилс Муйжниекс опубликовал новое заключение относительно законодательства Российской Федерации о некоммерческих организациях.
Данный обновленный документ основывается на предыдущем заключении, опубликованном Комиссаром в 2013 г. после вступления в силу правовых норм, установивших термин «иностранный агент» и возможность уголовного преследования активистов гражданского общества. В заключении анализируются поправки, внесенные в законодательство после июля 2013 г., правоприменительная практика по т.н. закону «об иностранных агентах» после его принятия, а также практические последствия его применения для российских НКО.
После внесения в список «иностранных агентов», в частности, совсем недавно после такой квалификации и наложения штрафа самоликвидировался фонд «Династия», сделавший немало для финансирования российской науки и образования.
В целом Муйжниекс определил: «Российское законодательство о некоммерческих организациях не соответствует европейским стандартам и должно быть пересмотрено для того, чтобы правозащитники и НКО в России работали в благоприятных условиях, способствующих выполнению их ключевой роли в обществе».
В начале заключения Муйжниекс приводит соответствующие цифры: по состоянию на 29 июня 2015 г. Министерство юстиции составило список, по крайней мере, из 70 НКО, именуемых «иностранными агентами» в связи с осуществлением деятельности, признанной политической, и в связи с получением ими иностранного финансирования. Большинство из них были внесены в Реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента в течение последних шести месяцев. К этому моменту имелось, по крайней мере, 189 дел, в которых российские суды рассматривали применение положений законодательства об «иностранных агентах». Из них, по крайней мере, в 121 судебном постановлении было установлено, что данные положения были применены правильно, лишь 28 судебных решений вынесено в пользу НКО. По крайней мере, 20 НКО уже прекратили свою деятельность полностью или частично, в том числе путем «самоликвидации».
В связи с этой тенденцией Комиссар выразил тревогу: «Эта тенденция и динамика, с которой власти маркируют НКО в качестве «иностранных агентов», вызывают тревогу. Они могут иметь непосредственные и долгосрочные негативные последствия для российских организаций гражданского общества, которые осуществляют основополагающую роль стража общественных интересов».
Комиссар с сожалением отмечает, что практика применения закона «об иностранных агентах» в основном подтверждает ранее высказанную им озабоченность в отношении возможных злоупотреблений. Более того, по его мнению, поправки в законодательство, внесенные после июля 2013 г., усугубили уже существовавшую серьезную проблему, связанную с отсутствием правовой определенности, произвольным применением закона и несоразмерными санкциями, а также широкими дискредитационными полномочиями, предоставленными прокуратуре и органам исполнительной власти. Отсутствие предварительного судебного контроля за действиями властей, которые существенно вмешиваются в права НКО, считает Комиссар, является дополнительным процессуальным изъяном, который лишает затронутые такими мерами организации гражданского общества эффективной защиты. Новые положения также расширили правовые основания для внеплановых проверок НКО и ввели новые ограничения на осуществление некоторых видов деятельности, представляющих особый общественный интерес: «Существующее законодательство в сфере НКО открыто для злоупотреблений, которые могут служить репрессивным инструментом в отношении правозащитников. Жесткие санкции, включая возможность уголовного преследования руководителей НКО, могут оказать сдерживающее воздействие на функционирование институтов гражданского общества и подпитывать самоцензуру».
В документе подвергается критике понятие «политическая активность», используемое в законе: его толкование судебными и исполнительными органами в последние несколько лет только подтвердили первоначальную уверенность Комиссара, что всякая критика и анализ действий властей могут подпасть под это определение. Такого рода толкования ставят под вопрос саму ту роль, которую играют институты гражданского общества в демократическом обществе, выступая в качестве общественного контролера.
По мнению Муйжниекса, внедрение термина «иностранный агент» применительно к НКО, использование непропорциональных санкций все в большей степени воспринимаются организациями, против которых такие санкции направлены, как диффамационная практика в ответ на критику и несогласие с политикой, проводимой властями.
Комиссар отмечает, что условия, в которых работают правозащитники и НКО в России, становятся все более ограниченными и сужающими возможность для правозащитников выполнять их работу. Новые законодательные ограничения подрывают саму роль правозащитной деятельности в России. Конечно, вызывают сомнение слова Муйжниекса о том, что «до сих пор Российская Федерация обладала сильным и развитым гражданским обществом, многие годы игравшим важную роль в развитии государственной политики, позитивно воспринимавшимся государственными институтами».
В документе перечисляются конкретные НКО, которые пострадали от нового закона – организация ЛГБТ «Выход», организации «Бок о бок», «Мемориал». Комиссар приводит подробный список организаций, включенных в список «иностранных агентов» и уже ликвидированных.
Помимо озабоченности законом об «иностранных агентах», которому в основном посвящен документ, Комиссар также выразил серьезные опасения в связи с недавно внедренными законами, еще больше ограничивающими законную деятельность правозащитников и НКО в России. К ним, по его мнению, относятся закон о «нежелательных НКО» и серия законодательных поправок, которые расширяют потенциальное вмешательство государства в свободу слова и объединений. Дополнительные законодательные инициативы, которые могут навязать дальнейшие ограничения на деятельность гражданского общества, выдвигаются Госдумой. На взгляд Комиссара, попытки вытеснить правозащитников и НКО из ключевых сфер общественной жизни нарушают их права на свободу слова и объединений, фактически делая ее «призрачной».
Комиссар по правам человека призывает власти прислушаться к серьезной критике, высказанной российскими национальными институтами по защите прав человека, в части использования расплывчатых определений в законодательстве, а также незамедлительно пересмотреть это законодательство.
В качестве позитивного явления Комиссар отметил активную и принципиальную позицию, которую занимают российские правозащитные структуры в Российской Федерации. Он отметил, что «федеральный омбудсмен и Совет по правам человека при Президенте России постоянно выявляют недостатки закона об «иностранных агентах» и его использования, в то же время требуя пересмотра закона в соответствии с европейскими нормами».
Муйжниекс предлагает российским властям пересмотреть законодательство, касающееся НКО, и принять ясные, прозрачные и твердые правила их деятельности, которые соответствовали бы европейским и международным стандартам. Особое внимание при этом следует уделить выявленным недостаткам законов и уважению принципа верховенства права, юридической незыблемости законов, пропорциональности штрафов и наказаний. В частности, Комиссар сформулировал следующие требования:
- использовать четкие законодательные дефиниции, которые позволяют предусмотреть юридические последствия их внедрения;
- избегать болезненных выражений по отношению к НКО – таких как «иностранный агент»;
- не использовать юридической дискриминации в сфере контроля и санкционирования НКО, независимо от источника финансирования;
- применять критерий «крайней общественной необходимости» для любого государственного вмешательства в свободу слова и объединений, включая наложение санкций;
- ограничить государственное вмешательство в деятельность НКО с целью обеспечения ясных и недвусмысленных стандартов прозрачности и отчетности;
- применять санкции только как последнее средство, в полном соответствии с принципом пропорциональности;
- пересмотреть нормы, предусматривающие уголовное преследование сотрудников НКО, когда можно обойтись мерами гражданского воздействия.
Процесс внедрения поправок в действующее законодательство должен проводиться в тесном сотрудничестве и при участии российских правозащитных структур, а также представителей гражданского общества. До тех пор, пока законодательство не будет пересмотрено, Комиссар призвал власти приостановить дальнейшее применение закона «об иностранных агентах» и воздерживаться от каких-либо дальнейших ограничений деятельности организаций гражданского общества в Российской Федерации.
Комиссар выразил готовность и дальше вести диалог с российскими властями по этим проблемам и подтвердил готовность при необходимости обеспечить дальнейшие консультации.
Отметим, что обычно международные структуры настроены несколько предвзято по отношению к России, давая повод обвинять их в двойных стандартах. Однако по отношению к данному документу подобный вывод сделать трудно: закон об «иностранных агентах» и последующие законы, в частности о «нежелательных организациях», гражданскому сектору приносят больше проблем, чем пользы.